Planın Denklemini Bozan Değişken: Mülksüzler

1. Giriş: İki Değişkenli Bir Denklemde Eksik Üçüncü

Türkiye'de bir parselin sahibi, kentsel toprak değer artışından doğan rantı bütünüyle kendisine ait sayar. Bu, hukukun ya da planlamanın gerçekten söylediği bir şey değildir. Buna rağmen Türkiye planlama pratiği seksen yıldır bu varsayım üzerinde işliyor. Aynı düzlemde, bir kentte güvenle ve onurla yer tutma hakkı, mülk sahibi olup olmamaya bağlanmıştır. Mülk sahibi barınır; olmayan piyasaya teslim olur. Koşullu olması gereken bir hak mutlaklaştırılmış, mutlak olması gereken bir hak koşullu kılınmıştır.

Bu ters çevirmenin altında tek ve yalın bir yapısal kusur vardır. Türkiye kentsel toprağı iki taraflı bir denklem olarak kurar: Bir tarafta rant elde eden malik, diğer tarafta onu dengeleyecek kamu. Kamu burada ne yazık ki zayıf olan unsurdur. Malik adeta kentsel rantın mutlak sahibi gibidir ve kamu ondan pay almaya çalışır. Oysa bu, gerçekliğin tam tersi bir konumdur. Bu denklemi değiştirecek üçüncü bir değişken nedense hep sürecin dışında kalmaktadır. Kentte yaşayan ama mülkü olmayan herkes, denklemin bir tarafı değil, dışında kalan bir kalıntıdır. Kiracı, gecekonducu, mevsimlik işçi, mülteci, evsiz, deprem sonrası bir gecede mülksüzleşen aile: Hepsi bu kategoride.

Bu tebliğin tezi şudur: Söz konusu üçüncü değişken tek bir yerde değil, sistemin her köşesinde eksiktir. Yargının rant kararlarında, plancının çiziminde, kamunun donatı yatırımında, depremde dağıtılan kira yardımında, hep aynı boşluk tekrar eder. Bu boşluğu adım adım, her alanın altında ayrı ayrı göstereceğiz. Bunu yaparken her bölümü aynı soruyla kapatacağız: Bu denklemde mülksüz nerede, ve denkleme katıldığında ne değişir?

2. Birinci Önerme: Rantı Kent Yaratır, Hak Kentlinindir

Bir tarlanın değeri tarımsal üretkenliğine bağlıdır; toprak sahibi bu üretkenliği emeğiyle etkileyebilir. Kentsel rant böyle değildir. Aynı tarla, kent büyüdükçe ve kentin kıyısı ona yaklaştıkça değer kazanır. Toprak sahibi hiçbir şey yapmaz. Belediye onu imar planına dahil eder; değer sıçrar. Altyapı götürülür; değer artar. Çevrede yapılaşma başlar; değer yine yükselir. Sonunda tarla artık tarla değildir, arsadır ve belki yüz kat değer kazanmıştır. Değer artışının hiçbir aşamasında toprak sahibinin katkısı yoktur.

Keleş, Geray, Emre ve Mengi (1999) bu süreci formüle dökmüştür: Bir parselin değeri S1 + [(A1+G1) + (A2+G2) + (A3+G3)] biçiminde yazılabilir; burada S1 başlangıçtaki tarımsal değer, köşeli parantezin içi ise toprak sahibinin katkısı olmadan oluşan değer artışıdır. Toprak sahibinin gerçek katkısı yalnızca S1'dir. Kentsel rantın tamamı, köşeli parantezin tüm içeriği, onun emeğinin ürünü değildir. Bu, sosyalist bir norm değil, rantın oluşum sürecinin mantıksal çözümlemesidir.

Buradan tebliğin çekirdek önermesi çıkar: Kentsel rantı kent ve kentliler yaratır. Bu rantta kentte yaşayan herkesin hakkı vardır. Bu hakkın bütünüyle mülk sahibine gitmesi doğru değildir; öncelikle en çok ihtiyaç duyandan başlayarak dağıtılması gerekir.[1]

Türkiye anayasal düzeni bu önermeye elverişlidir. Anayasa'nın 35. maddesi mülkiyeti güvence altına alır, ama hemen ardından sınırını koyar: Mülkiyet hakkı kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabilir ve kullanımı toplum yararına aykırı olamaz. Almanya (Grundgesetz md. 14: “Mülkiyet yükümlülük doğurur”), İtalya (Costituzione md. 42: “sosyal işlev”) ve İngiltere (1947 tarihli yasayla geliştirme haklarının millileştirilmesi) bu ilkeyi çok daha ileri taşımıştır. Yani kamusalcı yorum, sosyalist bir rejim değil, olgun bir liberal demokrasi meselesidir. Türkiye'nin geri kalması hukuki bir engelden değil, kurumsal bir tercihten kaynaklanır.

3. Donatı Maliyeti ve Yargının Bakışı: Bu Arsadaki Diğer Kentlilerin Payı Nerede?

Üçüncü değişkenin yokluğu hiçbir yerde, kamunun kendi yatırımıyla rant üretip onu malike hediye etmesi kadar çıplak görünmez. Kamu bir parselin yanına yol, su, kanalizasyon, okul, park, hastane getirdiğinde, o parselin değerini kendi eliyle artırır. Bu artışın hiçbir kısmı malikin katkısı değildir; tümüyle kamu yatırımının ürünüdür. Buna rağmen değer malikin cebinde kalır. Dahası, kamu o parseli bir gün kamulaştırmak isterse, kendi yarattığı bu yüksek değeri kamulaştırma bedeli olarak yeniden öder. Kamu, kendi ürettiği rantı önce malike bağışlar, sonra geri satın alır.

Bu, donatı maliyetini de hakkın bir parçası kılar. Kentsel donatıların maliyeti, kentin ortak kaynağından karşılanır; ama yarattığı değer tek bir malike akar. Parsel ranttan arındırıldıkça, yani kentin yarattığı değer kente kaldıkça, kamu yatırımı da adil hale gelir. O zaman kamu, kendi yarattığı değeri kamusal bir parsele yatırmış olur, özel bir cebe değil. Mülkiyet ortadan kalkmaz, ama kamu yatırımının doğurduğu artış malikin tesadüfi kazancı olmaktan çıkar.

Bu çerçeve, yargının rant kararlarına bakışındaki kör noktayı da açığa çıkarır. Anayasa Mahkemesi “öze dokunma” ya da “adil denge” ölçütlerini uygularken, yükü hep malik ile kamu arasında tartar. Bir düzenleme malikin mülkiyetine orantısız yük getiriyor mu, getirmiyor mu? Denge bu iki taraf arasında kurulur. Ama tartının üçüncü kefesi hiç yoktur. Sorulması gereken, ama hiç sorulmayan soru şudur:

“Bu arsadaki diğer kentlilerin payı nerede?”

Bir parselin değerini kent yarattıysa, o değerde kentlinin payı vardır. Yargı dengeyi yalnızca iki taraflı kurduğu sürece, bu pay hiçbir zaman tartıya girmez; çünkü onu temsil eden bir hak öznesi denklemde tanımlı değildir. Malikin “özü” korunur, kamunun “yararı” gözetilir, ama kentlinin payı görünmez. Üçüncü değişken tanımlandığında, mahkemenin önündeki soru “bu yük malike orantısız mı” sorusundan “bu değerde kentlinin payı gözetildi mi” sorusuna doğru genişler.

4. Açılmış Bir Kapı: Değer Artış Payı

Bu soyut tartışmanın somut ve güncel bir karşılığı vardır. 2020'de İmar Kanunu'na eklenen Ek 8. madde, “kentin yarattığı değerin tümü malike ait değildir” ilkesini ilk kez somut bir hukuki yükümlülüğe dönüştürdü. İlke kapıdan içeri girdi. Serüveni sancılı oldu: 2020 düzenlemesi değer artışının tamamının kamuya aktarılmasını öngörüyordu; Anayasa Mahkemesi 2023'te bu “tamamı” ibaresini malik üzerinde orantısız bularak iptal etti (AYM, E.2020/42, K.2023/99); 2024'te oran yüzde 90'a çekildi; 22 Kasım 2025 tarihli yönetmelik uygulama usullerini belirledi.

Bütün kamuoyu tartışması oran üzerine kuruldu: Yüzde 90 mı, yüzde 100 mü, ne kadarı malikin özüne dokunur? Oysa asıl tarihsel eşik oran değil, ilkenin kabul edilmiş olmasıdır. Bir kez “kentsel rantın bir bölümü kamuya aittir” denildiğinde, geri dönülmez bir zemin değişikliği olur. Mesele artık “böyle bir şey olur mu” değil, “ne kadar, hangi durumlarda, kime” sorusudur. Tartışmanın ekseni mülkiyetin mutlaklığından rantın bölüşümünün ölçüsüne kaymıştır.

Mevcut düzenleme ilkeyi kabul ederken kapsamını dar tutmuştur, ve bu darlığın her boyutu aynı zamanda bir genişleme imkânıdır. Düzenleme yalnızca malik talebiyle yapılan plan değişikliklerini kapsar; idarenin kendiliğinden yaptığı değişiklikleri kapsamaz. Oysa idare kaynaklı değer artışı, tanımı gereği malikin hiçbir katkısı olmadan tümüyle kamu kararından doğar; en çok kamuya ait olması gereken rant budur. Düzenleme ayrıca yeni plan kararlarını, yani boş bir arazinin ilk kez imara açılmasını da kapsamaz; oysa rantın en büyük sıçraması çoğu zaman tam buradadır. İlkenin kapsamını genişletmek, yeni bir ilke icat etmeyi değil, kabul edilmiş ilkeyi tutarlı uygulamayı gerektirir.

Bakanlık verileri çarpıcı bir paradoks gösterir. 2020-2024 arasında Değer Artış Payı'na gönderilen plan sayısı 1.832, tahakkuk oluşan plan sayısı 1.047, tahakkuk eden toplam tutar yaklaşık 3,81 milyar liradır (MPGM, 2024 Yılı Faaliyet Raporu; 2025 Yılı Faaliyet Raporu). İlk muhakeme, değerinin yüzde 90'ına kamu el koyacak bir malikin plan değişikliği için uğraşmayacağını söyler; ama veriler değişikliklerin durmadığını, milyarlarca liralık tahakkukun gerçekleştiğini gösteriyor. Bu paradoksun en inandırıcı açıklaması şudur: Değer artışı hesabı sistematik olarak gerçeğin altında yapılıyor. Öyleyse asıl belirleyici oran değil, hesabın tabanıdır. Yanlış hesaplanmış küçük bir tabanın yüzde 100'ü de küçük kalır. Oranı tartışmak, asıl soruları, yani hesabın güvenilirliğini ve toplanan rantın nereye gittiğini gölgeler.

5. İkinci Önerme: Barınma Mutlak, Mülkiyetten Kategorik Olarak Farklı Bir Haktır

Barınma ile mülkiyet gündelik dilde iç içe geçer; oysa kavramsal olarak bambaşka şeylerdir. Mülkiyet, bir kişinin belirli bir taşınmaz üzerindeki hukuki tasarruf yetkisidir. Barınma ise bir insanın güvenli, sağlıklı, onurlu bir mekânda yaşama ihtiyacıdır ve bu ihtiyaç, herhangi bir taşınmaza sahip olup olmamaktan bağımsızdır. Mülkiyet hakkı sahip olmayı gerektirir; barınma hakkı yalnızca insan olmayı.

Uluslararası hukuk bu ayrımı netleştirmiştir. BM Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi'nin 11. maddesi yeterli barınmayı bir insan hakkı olarak tanır; 4 Numaralı Genel Yorum, kullanım biçimi (tenure) ne olursa olsun, kira da olsa, kooperatif de olsa, hatta enformel yerleşim de olsa, herkesin zorla tahliyeye karşı korunma hakkı olduğunu söyler; zorla tahliyenin kendisi ise 7 Numaralı Genel Yorum’un özel konusudur. Türkiye 2003'te bu Sözleşme'yi onaylamış, böylece barınma hakkını iç hukukun parçası kılmıştır. Buna karşın Anayasa'nın iç kurgusu asimetriktir. Mülkiyet (md. 35) bir hak öznesine, malike bağlanmıştır; konut ise (md. 57) hiçbir özneye bağlanmamış, devletin “tedbir alacağı” bir politika hedefi olarak yazılmıştır. Mülkiyet ihlal edildiğinde başvuracak bir hak sahibi vardır; konut için tedbir alınmadığında kimin neye başvuracağı belirsizdir. Biri her durumda yargısal denetime girer, diğeri fiilen denetim dışıdır.

Bu asimetri uzun süre soyut bir tartışmaydı. 6 Şubat 2023 depremi onu en acı biçimde somutlaştırdı. Afet sonrası kira yardımında ev sahiplerine aylık 5.000 lira (on iki ayda toplam 60.000 lira) ödenirken, kiracılara önce 2.000, tepki üzerine 3.000 lira öngörüldü; uçurum korundu. 6306 sayılı Kanun kapsamındaki dönüşümde maliklere 48 aya kadar kira yardımı yapılırken, kiracılara yalnızca bir kerelik sınırlı bir tutar verildi. Mantık açıktır: Yardım, barınma ihtiyacına göre değil, mülkiyet payına göre ölçeklendi. Oysa kiracının ardında bir taşınmaz, bir teminat, bir sermaye yoktur; üstelik malik arsa payı üzerinden kalıcı konut hak sahipliği kazanırken, kiracı bu kalıcı çözümlerin neredeyse tümüyle dışındadır. En çok desteğe ihtiyaç duyan, en az desteği aldı. Üstelik deprem bir şeyi daha gösterdi: Malik bile bir gecede mülksüzleşebiliyordu.

Tam burada, ikinci bölümde andığımız adalet ölçütü kurgusal olmaktan çıkıp gerçeğe dönüşür. John Rawls, adil bir düzenin ölçüsünü bir düşünce deneyiyle arar: Karar vericiler kendi konumlarını bilmeden, yani zengin mi yoksul, malik mi yoksa kiracı mı olacaklarını bilmeden karar verselerdi, kuralları en kötü konumdakini koruyacak biçimde kurarlardı. Bu “cehalet peçesi” bir varsayımdır; gerçek hayatta kimse konumunu bilmeden karar vermez. Ama 6 Şubat sabahı Hatay'da, bu peçe bir an için gerçekten indi. Deprem, malik ile kiracıyı, varsılı ile yoksulu aynı enkazın altında eşitledi; kimin hangi konumda kalacağı bir anda belirsizleşti. Rawls'ın testini o sabah Hatay'da uygulamak için kurgu gerekmezdi; felaket onu kendiliğinden kurmuştu. Ve sonuç, Rawls'ın öngördüğünün tam tersi oldu: Düzen, en kötü konumdakini değil, mülkiyet payı en yüksek olanı kayırdı. Adalet ölçütünün gerçeğe en çok yaklaştığı anda, sistem ölçütün tam karşısında durdu.

6. Sentez: İmar Hakkı Plan Ürünüdür ve Plancı Özgürleşir

Bu iki önermenin mantıksal sonucu, imar hakkının kavramsal yerinin yeniden tanımlanmasıdır. Türkiye'de imar hakkı parselin doğal bir özelliği sayılır: “Bu parselin kaç katlı yapı hakkı var?” Oysa hiçbir yasa imar hakkını parselin doğal özelliği olarak tanımlamaz. Bir parsel imar planında yer almıyorsa, üzerinde imar hakkı yoktur. Plan onu imar alanına dahil ettiği anda hak doğar. Bu doğuş plan tarafındandır, parsel tarafından değil. İmar hakkı bir toplumsal koordinasyon ürünüdür: Komşu yoğunlukları, altyapı kapasitesi, ulaşım yükü, hizmet erişimi hesaba katılarak verilir. Bunların hiçbiri parselin içinde değildir. İmar hakkı parsele değil, plana içkindir.

Bu çerçevenin plancı için anlamı tek kelimeyle özetlenebilir: Özgürleşme. Ve burada, kolokyum salonunda bu satırları biraz da sıkılarak dinleyen meslektaşıma doğrudan seslenmek isterim, çünkü asıl mesele tam da onun günlük çilesidir. Bugünkü Türkiye plancısı, plan yaparken sürekli mülkiyet baskısı altında çalışır. Her parsel sahibinin bir beklentisi, her plan değişikliğinin bir rant talebi vardır. Plancı bu beklentiler arasında sıkışmış, gerçek anlamda planlama yapamayan bir teknik aracıya, parselden parsele uzlaşma arayan bir müzakereciye dönüşmüştür. Yılda ortalama on iki bine ulaşan plan değişikliği, bu sıkışmanın da teknik başarısızlığın da kanıtıdır.

İmar hakkını mülkiyetten ayrıştıran bir çerçeve, plancıyı bu sıkışmadan kurtarır. Plancı artık parsele değil mekâna bakar; daha doğrusu, parselde yaşayan, yaşayacak insana, onun barınmasına, kente erişimine, güvenliğine, onuruna bakar. Parsel sınırını planın geçici bir öğesi olarak görür. “Bu parselin sahibi şunu istiyor, onunla uzlaşmalıyım” diye düşünmek zorunda kalmaz; planın gereği neyse onu yapar. Bu, aynı zamanda bir sorumluluktur: Plancı artık malikin razılığına sığınamaz. Plan bir kamu kararıdır; hatası da doğrusu da plancınındır. Meslek, kamu yararını mekânsal olarak somutlaştırma olan asli özüne geri döner. Plancının özgürleşmesi, ahlaki arınması üçüncü değişkenin denkleme girmesinin mesleki yüzüdür.

7. Sonuç: Denkleme Üçüncü Değişkeni Katmak

Tebliğ boyunca aynı boşluğu beş ayrı alanda gösterdik: Rantın kuruluşunda, kamu donatı yatırımında, yargının rant kararlarında, Değer Artış Payı'nın kapsamında ve depremde dağıtılan destekte. Her seferinde denklem iki taraflı kuruldu, ve her seferinde üçüncü değişken, mülksüz, dışarıda kaldı. Bu bir rastlantı değil, paradigmanın kurucu kusurudur.

Burada “mülksüz” derken kimi kastettiğimizi açıkça söylemek gerekir. Mülksüz yalnızca tapusu olmayan değildir. Kiracıdır, ama yalnızca kiracı değildir. Kentin ürettiği değerden ve kentsel haklardan yapısal olarak dışlanan herkestir: Yıkılan evde eşyasını ve çoğu zaman yakınını kaybeden kiracı; gelir getiren bireyini yitiren haneler; göçmenler ve mülteciler; engelliler; yalnız yaşayan kadınlar; yaşlılar; ailesini yitirmiş çocuklar, hatta barınma hakkını kullanan (yasal veya değil) bir ev sahibi olmuş dar gelirli aile. Bu dezavantajlar çoğu zaman tek tek değil, üst üste binerek gelir; üst üste bindikçe ağırlaşır. Önceliğin ölçüsü, dezavantajın en çok yoğunlaştığı yerdir. Herkesin bir biçimde mülksüz sayılabilmesi, en kötü konumdakinin önceliğini ortadan kaldırmaz; tersine onu zorunlu kılar.

Önerilen şey bir paradigma değişikliğidir: Planlamanın nesnesini mülkten yaşama kaydırmak. Planlama, mülkün değerini düzenleyen bir teknik işlem değil, kentte yaşayan insanların yaşam koşullarını düzenleyen bir etkinlik olarak yeniden tanımlanmalıdır. Bu tanımda malik de mülksüz de aynı zeminde, kentte yaşayan insanlar olarak durur. Mülkiyet ortadan kalkmaz, ama planlamanın tek ekseni olmaktan çıkar. Bu öneri ütopik değildir; mevcut çerçevenin içinden başlayabilecek somut adımları vardır:

•        Barınma hakkının anayasal düzeyde, mülkiyetle aynı yargısal güvenceye kavuşturulması.

•        Değer Artış Payı'nın kapsamının malik talepli değişikliklerden tüm plan kararlarına, hatta idarenin re'sen kararlarına genişletilmesi ve hesap tabanının gerçeğe oturtulması.

•        Toplanan rantın belirsiz bir bütçe kalemi olmaktan çıkıp, mülksüzün barınma hakkını gerçekleştiren şeffaf ve denetlenebilir bir fona kanalize edilmesi.

•        Konut fonunun talep tabanlı değil, ihtiyaç tabanlı işletilmesi.

•        Kamulaştırma ve kentsel dönüşüm süreçlerinde mülksüzün telafi öznesi olarak tanınması.

Bunların her biri yeni bir ilke icat etmeyi değil, Değer Artış Payı'yla zaten kabul edilmiş ilkenin tutarlı uygulanmasını gerektirir. Zor olan ilk adım, yani ilkenin kabulü, çoktan atıldı. Kapı aralandı. Mesele artık “kentsel rantın bir bölümü kamuya ait olabilir mi” değil; “ne kadarı, hangi durumlarda, ve en önemlisi kimin için” sorusudur.

Dünya Şehircilik Günü'nün ellinci kolokyumu için bu tebliğin önerisi şudur: Meslek, kentsel rant tartışmasına üçüncü değişkeni, kentin görünmez kılınmış ötekisini katarak yeniden başlamalıdır. Çünkü üç bilinmeyenli bir denklemi iki bilinmeyenle çözmeye çalışmak yalnızca haksızlık değil, matematik hatasıdır. Ve her alanda tek bir soruyu sormayı öğrenmelidir: Bu arsadaki, bu kararı, bu yardımdaki diğer kentlilerin payı nerede? Mesleki sorumluluklarını yerine getirdikleri için bugün özgürlüklerinden yoksun bırakılan plancı meslektaşlarımızın varlığı, bu tartışmanın ne kadar acil olduğunu belgelemektedir. Kentin ürettiği değer kente aitse, o değerin ilk adresi, kentte en çok ihtiyaç içinde olandır. Bu cümlenin hukuka, mevzuata ve uygulamaya geçtiği gün, döngü kırılmış olacaktır.