1. Giriş: Zammın Görünmeyen Yüzü

Bildiri için tüm belediyelerin verilerine ulaşmak, böylece daha genel bir analiz yapmak isterdik. Ancak web ortamında en açık ve anlaşılır veriler Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin toplu taşıma ve otobüs işletmesi olan EGO’nun sayfalarında var. Diğer belediyeler bu açıklıkta veri ve bilgi üretmiyor ya da paylaşmıyor. Aslında bütün belediyelerde genel durum üç aşağı, beş yukarı aynı gibidir. Son beş yılda bulunduğum Ankara, İstanbul, İzmir, Bursa, Afyon ve Eskişehir belediyelerinde de toplu taşımadaki ücretlendirme politikaları ve tarifeler EGO’dan çok farklı değil. Bu nedenle EGO’nun verilerinin Türkiye’deki özellikle de büyük şehirler ve metropollerdeki durumu yansıttığını düşünüyoruz. Okuyucunun, metindeki “EGO” sözcüğünü genel olarak “toplu taşıma işletmesi” diye okuması yanlış olmaz.

Ankara’da toplu taşıma bileti son yıllarda art arda zamlandı; bugün tam biniş ücreti 35 TL düzeyindedir. Her zam, aynı gerekçeyle açıklanır: EGO Genel Müdürlüğü zarar etmektedir, akaryakıt ve girdi maliyetleri artmaktadır, kurumun ayakta kalması için tarife yükseltilmek zorundadır. EGO’nun kendi açıklamasına göre kurumun aylık zararı yaklaşık 400 milyon TL’dir ve bu zarar Büyükşehir Belediyesi’nin diğer bütçe kalemlerinden karşılanmaktadır. Aynı açıklamada bir başka çarpıcı veri yer alır: mevzuat gereği ücretsiz ve indirimli taşınan yolcuların toplam yolcuya oranı yüzde 59’a ulaşmış, yani her on yolcudan yaklaşık altısı ücretsiz veya indirimli taşınmaktadır.

Bu iki veri yan yana konduğunda nadiren sorulan bir soru beliriyor: Bu zararın ve bu zammın yükü gerçekte kimin üzerinde? Bu bildirinin tezi şudur: bugünkü tarife yapısı, tam bilet ödeyen dar gelirli emekçiyi, başkalarının yolculuğunu finanse eden görünmez bir aktöre dönüştürmektedir. Bedava ve indirimli yolculuk bir sosyal politika gibi sunulur; ama bu politikanın faturasını ödeyen, çoğu zaman varlıklı kesim ya da merkezi bütçe değil, yan koltuktaki tam bilet ödeyen işçidir. Aşağıda, EGO’nun açık verileri üzerinden bu görünmez transferin mantığı çözümlenecek ve daha adil bir tarife yapısının nasıl kurulabileceği gösterilecektir.

Burada bir yöntem uyarısı gereklidir. Bu çalışma kesin bir mali muhasebe değil, bir yaklaşım ve mantık çözümlemesidir. Kullanılan sayılar yuvarlanmış, kamuya açık EGO verilerine ve resmî beyanlara dayanır; faaliyet raporlarındaki kesin rakamlar geldiğinde sonuçlar güncellenebilir. Önemli olan tek tek rakamların ondalığı değil, ortaya çıkan yapının mantığıdır.

2. Kimler Bedava ve İndirimli Biniyor?

Tartışmanın zemini, bedava ve indirimli binen kesimin ne kadar geniş ve çeşitli olduğunu görmekle kurulur. Çoğu yolcu, bu kategorilerin sayısını ve çeşitliliğini bilmez. EGO’nun 2024 yılı BaşkentKart verileri (Ocak–Eylül 2024 dönemi düzenlenen kart sayıları), tablodaki dağılımı ortaya koyar:

BaşkentKart türü

Kart sayısı (2024, Ocak–Eylül)

Tam kart

286.955

Öğrenci

198.643

65 yaş üstü (ücretsiz)

49.088

Engelli ve engelli refakatçisi (ücretsiz)

13.937

Serbest kartlar

72.656

62–65 yaş (kısıtlı ücretsiz)

11.318

Öğretmen

6.009

ABB ve bağlı kuruluş personeli

4.851

Toplam

643.457

Kaynak: EGO 2024 BaşkentKart verileri (Ocak–Eylül 2024 dönemi düzenlenen kart sayıları). Not: Bu sayılar düzenlenen kart adedini gösterir; biniş sayısı değildir.

Tablonun en çarpıcı yanı, tam kartın toplam içindeki payıdır: 643 bin kartın yalnızca yaklaşık 287 bini, yani kabaca yüzde 45’i tam karttır. Geri kalan yüzde 55, öğrenci, ücretsiz ve serbest kategorilerine dağılır. Öğrenci kartı tek başına neredeyse tam kart kadardır. “Serbest kartlar” kategorisi 72 binin üzerindedir ve öğrenci dışı en büyük indirimli/ücretsiz gruptur. Listede öğretmen, ABB ve bağlı kuruluş personeli gibi kalemlerin ayrı ayrı yer alması da dikkat çekicidir.

Burada bir ayrımı korumak gerekir: kart sayısı, biniş sayısına birebir eşit değildir. Bir serbest kart sahibinin yıllık biniş sıklığı, bir tam kart sahibininkinden farklı olabilir. Dolayısıyla bu tablo, gelir hesabının değil, kategorilerin çeşitliliğinin ve yaygınlığının kanıtıdır. Gelir hesabında, EGO’nun beyan ettiği “yolcuların yüzde 59’u ücretsiz/indirimli” oranını esas alacağız. Yine de tablo tek başına bir gerçeği gösterir: bedava ve indirimli binmek, Ankara toplu taşımasında istisna değil, kuraldır.

Bu çeşitliliğin kaynağı da dikkat çekicidir. Türkiye genelinde ücretsiz ve indirimli toplu taşıma hakları, büyük ölçüde belediyelerin değil, merkezi düzenlemelerin ürünüdür; başlıca dayanak, 4736 sayılı Kanun ile Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı’nın çıkardığı Ücretsiz veya İndirimli Seyahat Kartları Yönetmeliği’dir (Resmî Gazete, 4.3.2014). Bu çerçevede tamamen ücretsiz seyahat edenler arasında 65 yaş ve üzeri vatandaşlar, şehit yakınları ve gaziler, ağır engelli raporu olan bireyler ve refakatçileri, gazi, vazife malulü ve terör mağduru kişiler, 15 Temmuz mağdurları ve yakınları, milli/devlet sporcuları ile Sarı Basın Kartı sahipleri yer alır. İndirimli yararlananlar arasında ise öğrenciler ve öğretmenler bulunur; 60–65 yaş arası vatandaşlar ise belediyelerin inisiyatifiyle değişen biçimlerde yararlanır.

Listenin ihmal edilen ama can alıcı bir bölümü, kamu kurumu personeline tanınan ücretsiz seyahat haklarıdır. Emniyet hizmetleri sınıfı personeli bir kararname uyarınca, PTT’nin üniformalı postacı ve dağıtıcıları ile TÜİK’in sahada görevli personeli kendi kanunları uyarınca ücretsiz seyahat eder; bazı belediyeler buna kendi zabıta ve personelini de ekler. Burada çarpıcı bir çelişki belirir: bu kişiler devletten ya da özel statülü bir kuruluştan maaş alan, kurumsal bütçesi olan çalışanlardır. Bir postacının ücretsiz binmesi, PTT’nin kendi hizmetini -mektup taşımayı- bedelsiz sunmamasıyla taban tabana zıt bir mantığa dayanır. Benzer bir çelişki Sarı Basın Kartı sahiplerinde daha da belirgindir: bunlar da bir işte çalışan, gelir elde eden kişilerdir; oysa aynı kentte hemşire, tezgâhtar, büro emekçisi gibi milyonlarca maaşlı çalışan toplu taşımayı çok daha yoğun kullandığı hâlde tam bilet öder. Belirli bir meslek grubunun ücretsiz binip diğerlerinin tam ödemesinin nesnel bir gerekçesi yoktur. Bu hakların hiçbiri kendiliğinden tartışma konusu değildir; ama hepsinin ortak bir özelliği vardır: bedellerini tanımlayan merkezi otoritedir, oysa bedeli fiilen ödeyen yerel belediyenin tam bilet yolcusudur. Bu kopukluk, izleyen bölümlerin çözümleyeceği görünmez transferin kaynağıdır.

3. Bugünkü Durum: Yuvarlak Bir Tablo

Görünmez transferi sayısallaştırmak için yuvarlak bir tablo kuralım. EGO’nun yıllık binişi, 2024 otobüs ve raylı sistem verilerine göre yaklaşık 440 milyon düzeyindedir. EGO’nun beyanına göre yolcuların kabaca yüzde 59’u ücretsiz veya indirimli, yüzde 41’i tam bilet ödeyendir. Tam tarife 35 TL, indirimli tarife bunun yarısı, yani 17,5 TL’dir; ücretsiz binişin geliri sıfırdır. Belediyenin yıllık sübvansiyonu, aylık 400 milyon TL’lik zarardan hareketle yaklaşık 4,8 milyar TL’dir.

Yolcu tipi

Pay

Yıllık biniş (≈)

Birim ücret

Yıllık gelir (≈)

Tam ödeyen

%41

180 milyon

35 TL

6,3 milyar TL

İndirimli

%42

185 milyon

17,5 TL

3,2 milyar TL

Ücretsiz

%17

75 milyon

0 TL

0

Bilet geliri toplamı

 

440 milyon

 

≈ 9,5 milyar TL

+ Belediye sübvansiyonu

 

 

 

≈ 4,8 milyar TL

= Toplam işletme kaynağı

 

 

 

≈ 14,3 milyar TL

Kaynak: EGO açık verileri ve resmî beyanları üzerinden yuvarlak yaklaşım. Paylar EGO’nun ‘%59 ücretsiz/indirimli’ beyanından türetilmiştir.

Tablonun son satırından kritik bir sayı çıkar. Toplam işletme kaynağı yaklaşık 14,3 milyar TL’dir ve bu kaynak 440 milyon binişe hizmet eder. Bu büyüklük, bağımsız bir kaynakla da tutarlıdır: Sayıştay’ın denetim raporuna göre EGO’nun 2024 yılı bütçe gideri 11,3 milyar TL düzeyindedir (Sayıştay, 2025); yuvarlak yaklaşımımız doğru büyüklük mertebesindedir. Buradan, biniş başına toplam maliyet kabaca 32–33 TL bulunur. Oysa bu maliyetin yalnızca bir kısmı bilet geliriyle, gerisi belediye sübvansiyonuyla karşılanır. Bilet gelirini toplam binişe böldüğümüzde, sistemin biniş başına topladığı gerçek kullanıcı katkısı ortaya çıkar: yaklaşık 22 TL. Yani sistem, her biniş için kullanıcıdan ortalama 22 TL toplamaktadır; ama tam bilet ödeyen tek tek yolcu 35 TL ödemektedir.

4. Çapraz Sübvansiyonun Mantığı: Bedeli Kim Ödüyor?

Bu iki sayı arasındaki fark, bütün meselenin düğümüdür. Sistemin biniş başına topladığı ortalama kullanıcı katkısı yaklaşık 22 TL iken, tam bilet ödeyen yolcu 35 TL ödüyorsa, aradaki yaklaşık 13 TL, o yolcunun kendi yolculuğunun bedeli değildir. Bu 13 TL, başkalarının -ücretsiz ve indirimli binenlerin- yolculuğunu finanse eden bir transferdir. Tam bilet ödeyen, her binişinde kendi biletinin üstüne, görünmez bir ek ödeme daha yapar.

Bu transferin kim tarafından üstlenildiği, meselenin can alıcı noktasıdır. Bedava ya da indirimli yolculuk, görünüşte bir sosyal politikadır; bir kamu hizmetinin topluma sunulmasıdır. Ama hiçbir hizmet gerçekte bedelsiz değildir; bir hizmetin fiyatı yoksa, o bedeli mutlaka birileri ödüyordur. Buradaki soru, bedelin ödenip ödenmediği değil, kimin ödediğidir. Ankara örneğinde bu bedel, büyük ölçüde tam bilet ödeyen dar gelirli emekçinin sırtındadır. Çünkü tam bilet ödeyenlerin önemli bölümü, otomobili olmadığı için toplu taşımaya mahkûm, her gün işe gidip gelen işçi ve dar gelirlilerdir. Sistem, en az ödeme gücü olan kesimi, bir başkasının yolculuğunun finansörü yapmaktadır.

Oysa bu bedelin doğal muhatabı başkadır. Eğer bir yolculuk sosyal gerekçeyle bedelsiz sunuluyorsa, bunun bedeli sosyal devletin görevidir ve merkezi bütçeden karşılanmalıdır; belediyenin tam bilet ödeyen yolcusundan değil. Eğer bir yolculuk, bir kamu kurumunun personeline tanınan bir olanaksa, bunun bedeli o kurumun bütçesinden karşılanmalıdır. İkinci bölümde sıralanan hakların neredeyse tamamının merkezi mevzuatla tanımlandığını, oysa bedelin yerel belediyenin tam bilet yolcusunca ödendiğini hatırlayalım. Buradaki ilkeyi en yalın biçimde bir başka kamu hizmeti gösterir: PTT, özel statülü bir kuruluş olarak hiçbir kurumun mektubunu bedelsiz taşımaz; her gönderinin bir bedeli ve bu bedelin bir muhatabı vardır. Ulaşımda bu ilkenin neden askıya alındığı, neden bir belediyenin kendi dar gelirli yolcusu üzerinden başka bütçelerin yükünü taşıdığı, sorulması gereken sorudur. Görünmez transferin adaletsizliği buradadır: yük, onu taşıması gereken bütçelere değil, en kırılgan kullanıcıya biniyor.

5. Daha Adil Bir Tarife: Tek-Tip Bilet

Çözüm, belediyenin toplu taşımaya kaynak aktarmayı bırakması değildir; tersine, bu kaynak korunmalıdır. Çözüm, görünmez transferin görünür ve adil hale getirilmesidir. Önerilen yapı üç ilkeye dayanır. Birincisi, belediye sübvansiyonu aynen korunur ve bütün binişlere eşit olarak yansıtılır. İkincisi, bedava ve indirimli yolculuğun bedeli, onu üstlenmesi gereken bütçelere -sosyal devlete ve ilgili kurumlara- doğrudan yıkılır; yani bu kesimler de bilet öder, hakları ise nakit/doğrudan destekle karşılanır. Üçüncüsü, böylece herkes aynı, tek-tip bileti öder. Sonuç tabloda görülür:

Kalem

Değer (≈)

Bugünkü tam bilet

35 TL

Sistemin biniş başına gerçek kullanıcı katkısı

≈ 22 TL

YENİ TEK-TİP BİLET (herkes öder)

≈ 22 TL

Tam tarifeye göre düşüş

≈ %38

Tam ödeyenin sırtından kalkan çifte yük

≈ 13 TL / biniş

…yılda ~500 binişte (gidiş-dönüş, ~250 işgünü)

≈ 6.600 TL / yıl

Ücretsiz hakların görünür bütçe karşılığı

≈ 1,6 milyar TL / yıl

Kaynak: Metindeki yuvarlak yaklaşım hesabı. Sübvansiyon korunmuş, hizmet düzeyi sabit kabul edilmiştir.

Tablonun anlattığı şudur: bedava ve indirimli yolculuğun bedeli doğru bütçelere yıkıldığında ve belediye katkısı korunduğunda, herkesin ödeyeceği tek-tip bilet bugünkü 35 TL’den yaklaşık 22 TL’ye, yani yaklaşık yüzde 38 daha aşağıya iner. Tam bilet ödeyen emekçinin sırtındaki yaklaşık 13 TL’lik görünmez yük kalkar; bu, düzenli toplu taşıma kullanan bir işçi için yılda altı binin üzerinde bir tasarruf demektir. Bedava binme hakkı ortadan kalkmaz; yalnızca görünür hale gelir: bugün gizli bir transfer olarak dar gelirlinin sırtında duran yük, yaklaşık 1,6 milyar TL’lik şeffaf bir bütçe kalemine dönüşür. Bu kalemin hangi bütçeden karşılanacağı artık açıkça tartışılabilir, denetlenebilir ve hesabı sorulabilir hale gelir.

Bu hesabın sınırlarını açıkça belirtmek gerekir. Tek-tip bilet, bugün indirimli ödeyen öğrenci için bir miktar artış anlamına gelebilir; bu durum, öğrenciye yönelik abonman ya da doğrudan destekle ayrıca karşılanmalıdır. Ayrıca yeni bilet düzeyi, sistemin bugünkü gelir ve sübvansiyon dengesinin sürdüğü ve hizmet düzeyinin sabit kaldığı kabulüne dayanır. Bunlar, faaliyet raporlarındaki kesin verilerle güncellenmesi gereken kabullerdir. Ama bu kabullerin hiçbiri, ana mantığı değiştirmez: görünmez bir transferin yerini şeffaf bir bütçe kalemi aldığında, bilet düşer ve yük adil dağılır.

6. Doğru Sübvansiyon Nereden Gelmeli?

Buraya kadar sübvansiyonun korunması gerektiğini söyledik; ama sübvansiyonun nereden geldiği, en az ne kadar olduğu kadar önemlidir. Bugün belediye katkısı, kurumun genel bütçesinden, yani dolaylı olarak yine kent sakinlerinin ödediği vergi ve harçlardan karşılanır. Oysa adil bir sübvansiyonun kaynağı tesadüfi olmamalı; toplu taşımanın yarattığı toplumsal faydayla ve azalttığı toplumsal maliyetle ilişkili olmalıdır. Toplu taşıma, otomobil trafiğini, hava kirliliğini, kaza ve tıkanıklık maliyetlerini azaltarak yalnızca onu kullanana değil, otomobil kullanan da dâhil bütün kente fayda sağlar. Bu mantık, sübvansiyonun doğal kaynağını da gösterir: otomobil kullanımından elde edilen gelirler.

Motorlu taşıtlar vergisi, köprü ve otoyol gelirleri, akaryakıt üzerindeki vergiler gibi otomobil kullanımına bağlı kaynaklardan kent içi toplu taşımaya düzenli bir pay aktarılması, hem adil hem de işlevsel bir çözümdür. Adildir; çünkü negatif dışsallık üreten davranıştan (özel araç kullanımı), o dışsallığı azaltan davranışa (toplu taşıma) kaynak aktarır. İşlevseldir; çünkü toplu taşımayı ucuzlatarak otomobil kullanımını azaltır ve kendi kaynağını besleyen olumlu bir döngü kurar. Bugünkü yapıda ise tam tersi olur: toplu taşımanın yükü, otomobili olmadığı için ona mahkûm olan dar gelirlinin sırtına biner; otomobil kullanımının topluma yüklediği maliyet ise karşılıksız kalır.

Bu öneri, Türkiye’nin mali sistemine yabancı değildir; tersine, belirli bir gelir kaleminden belirli bir kamu hizmetine pay ayırmak, ülkede yerleşik bir uygulamadır. Yurt dışına çıkış harcının önemli bir bölümü, 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu uyarınca Toplu Konut İdaresi’ne aktarılır. Plastik poşet satışından alınan geri kazanım katılım payı, 2872 sayılı Çevre Kanunu uyarınca çevre amaçlı bir fona gider. Elektrik tüketimi ve elektronik cihazlar üzerinden kamu yayıncılığı için pay ayrılması, onlarca yıldır uygulanan bir modeldir. Milli Piyango ve benzeri gelirlerden çeşitli kamu hizmetlerine kaynak aktarılır. Bütün bu örneklerde ortak mantık şudur: toplumsal değeri olan bir kamu hizmeti, ilgili bir gelir kalemiyle güvenceye alınır. Kent içi toplu taşıma, milyonlarca dar gelirlinin gündelik yaşamını doğrudan belirleyen, en az bunlar kadar temel bir kamu hizmetiyken, neden böyle bir güvenceli kaynaktan yoksun bırakılsın? Toplu taşımaya otomobil kaynaklı gelirlerden ayrılacak bir pay, bu bildirinin önerdiği tarife adaletinin de mali dayanağını oluşturur: sübvansiyon korunur, hatta güçlenir; ama yükü artık dar gelirli yolcu değil, kentin otomobil trafiğini üreten kesimi taşır.

7. Bir Yan Sonuç: Özel İşletmeci ve Kamu Eliyle Yaratılan Rant

Bu yeniden kurgu, bir başka örtük transferi de görünür kılar. Bugün Ankara’da toplu taşımanın bir bölümü özel halk otobüsleri, özel toplu taşıma araçları ve dolmuşlar tarafından yürütülür; bu işletmecilere belediye ve merkezi yönetim çeşitli gelir destekleri aktarır. Tarife kararlarının çoğu kez özel işletmecilerin talepleriyle gerekçelendirilmesi, sistemin bir başka kırılganlığını gösterir.

Burada dikkatten kaçan bir nokta vardır. Önerilen tek-tip bilet düzeyinde bile, özel işletmeci aslında belediye işletmesinden çok daha avantajlıdır; çünkü maliyet yapıları kıyaslanamaz. Belediye işletmesi memur kadrosu, garaj, atölye, bakım, idari yapı gibi ağır sabit giderler taşır; daha önemlisi, kârlı olmayan, hatta zarar ettiren hatlarda ve saatlerde de hizmet vermek zorundadır, çünkü kamu hizmetinin gereği budur. Özel işletmeci ise yalnızca yoğun ve kârlı hatları, kârlı saatlerde işletir ve bu ağır sabit giderlerin çoğunu taşımaz. Bu nedenle özel işletmeci, belediyenin zarar ettiği bir tarife düzeyinde dahi kâr edebilir.

Bu asimetrinin bir sonucu, kamu eliyle yaratılan bir rant biçimidir. Bir özel halk otobüsü ya da dolmuş hattının işletme hakkı, taşıdığı güvenceli ve sübvanse edilmiş yolcu akışı sayesinde, zamanla milyonlarca liraya el değiştiren bir metaya dönüşür. Bu değer, işletmecinin verimliliğinden ya da yatırımından değil, kamunun tanıdığı hat tekelinden ve aktardığı gelir desteğinden doğar; yani toplumsal olarak üretilmiş bir değerin özel olarak el konulmasıdır. Bedava ve indirimli yolcunun bedeli doğrudan ilgili bütçelerden karşılandığında ve tarife şeffaflaştığında, bu örtük destek kalemlerinin önemli bölümü gereksizleşir; işletmeci taşıdığı her yolcudan gerçek bedeli alır, ne eksik ne fazla. Böylece hem kamu kaynağından özel işletmeciye yapılan dolaylı kâr aktarımı sınırlanır, hem hat işletme hakkının spekülatif meta değeri söner, hem de belediye otobüslerinin gerçek performansı daha şeffaf biçimde değerlendirilebilir. Bu konunun ayrıntılı çözümlemesi başka bir çalışmanın konusudur; burada yalnızca tarife adaletinin bu alana da uzanan bir yan sonucu olduğuna işaret etmekle yetiniyoruz.

8. Sonuç

Bu bildiri, toplu taşıma tartışmasının olağan çerçevesini -“zam kaçınılmaz mı, sübvansiyon sürdürülebilir mi?”- bir başka soruyla değiştirmeyi önerdi: Bu yükü kim taşıyor? Ankara/EGO örneğinin yuvarlak verileri, bugünkü tarife yapısının dar gelirli tam bilet yolcusunu, başkalarının yolculuğunu finanse eden görünmez bir aktöre dönüştürdüğünü gösterdi. Tam bilet ödeyenin her binişte taşıdığı yaklaşık 13 TL’lik gizli transfer, bu adaletsizliğin ölçüsüdür.

Önerilen yapı, sübvansiyonu ortadan kaldırmaz; onu korur ama adil ve şeffaf hale getirir. Bedava ve indirimli yolculuğun bedeli, onu üstlenmesi gereken bütçelere yıkıldığında, herkesin ödeyeceği bilet bugünün çok altına iner ve en kırılgan kullanıcının sırtındaki görünmez yük kalkar. Sosyal hak ortadan kalkmaz; görünür, hesabı sorulabilir bir bütçe kalemine dönüşür. Mesele, toplu taşımanın ucuzlaması ile sosyal devletin sürdürülmesi arasında bir tercih değildir; tersine, yükün doğru biçimde dağıtılması, ikisini aynı anda mümkün kılar. Tarife adaleti hem daha ucuz bir bilet hem daha şeffaf bir hesap hem de dar gelirlinin sırtından kaldırılmış bir yük demektir.