Yeniden Yerleşim Nedir?

Yeniden Yerleşim Nedir?

Plan (RAP) Yazımında ve Uygulamada Dikkat Edilmesi Gerekenler

1. Yeniden Yerleşim

Kamulaştırma, bir taşınmazın mülkiyetini kamuya geçiren hukuki bir işlemdir. Yeniden yerleşim ise, bu işlemin insanlar üzerindeki etkisini yönetmeyi konu alan, tamamen ayrı bir disiplindir. Bu ayrımı netleştirmek önemlidir, çünkü bir proje yasal olarak kusursuz bir kamulaştırma süreci yürütüp yine de ciddi bir yeniden yerleşim başarısızlığına yol açabilir: tapu devri usulüne uygun tamamlanmış, bedel ödenmiş, ama etkilenen aile eski gelir düzeyine, eski yaşam koşullarına bir daha hiç kavuşamamış olabilir. Kamulaştırma bir mülkiyet işlemidir; yeniden yerleşim, bir hayatın yeniden kurulmasıdır.

Bu alanda üç uluslararası kurumun kendi standardı vardır: Dünya Bankası'nın ESS5'i (Environmental and Social Standard 5), Bir Dünya Bankası kuruluşu olan Uluslararası Finans Kurumu IFC'nin PS5'i (Performance Standard 5) ve Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası EBRD'nin PR5'i (Performance Requirement 5). Adları ve bazı ayrıntıları farklı olsa da, üçü de aynı temel mantığı paylaşır ve Türkiye'de finanse edilen büyük altyapı projelerinde (boru hattı, demiryolu, karayolu, enerji, altyapı yatırımı gibi) bu standartlardan biri ya da birkaçı finansörün kim olduğuna bağlı olarak birlikte uygulanır.

2. “Yer Değiştirme” İki Türlüdür

Yeniden yerleşim literatüründe önce şu ayrımı netleştirmek gerekir:

•       Fiziksel yer değiştirme (physical displacement): Kişinin evinden, arazisinden fiilen taşınmak zorunda kalmasıdır. En görünür, en çok bilinen etki budur.

•       Ekonomik yer değiştirme (economic displacement): Kişi yerinden taşınmasa bile, geçimini sağladığı arazisinin, dükkânının veya iş yerinin bir kısmını ya da tamamını kaybetmesi, gelir kaynağının zayıflaması ya da yok olmasıdır. Örneğin bir demiryolu hattı, bir çiftçinin tarlasının sadece 200 metrelik bir şeridinden geçebilir; çiftçi evinden hiç taşınmaz, ama o şeridin ekilemez hale gelmesi, kalan arazinin sulanma düzenini bozması ya da parçalı hale getirmesi nedeniyle yıllarca süren bir gelir kaybına uğrayabilir.

Bu ikinci tür - ekonomik yer değiştirme – etkileri çoğu zaman azımsanır ve sembolik telafiler uygulanır, çünkü kimse “evini kaybetmemiştir.” Ama standartlar açısından ikisi de eşit ölçüde ciddiye alınması gereken bir yeniden yerleşim etkisidir.

3. Ortak Çerçevenin Temel İlkeleri

•       Kaçınma hiyerarşisi: Önce proje güzergâhı ya da tasarımı değiştirilerek yer değiştirme etkisinden tamamen kaçınılması denenir (örneğin bir boru hattının yerleşim alanının dışından geçirilmesi); bu mümkün değilse etkilenen kişi sayısı ve etkinin şiddeti en aza indirilir; geriye kalan, kaçınılamayan etki için ise tazminat ve destek devreye girer. Yani tazminat, sürecin ilk adımı değil, son çaresidir.

•       Tam ikame bedeli (full replacement cost): Kaybedilen varlığın, piyasadan yeniden edinilmesini sağlayacak bedeldir; hesaplamada yapının yaşından veya kullanım süresinden kaynaklanan bir amortisman (yıpranma payı) düşülemez. Mantık basittir: mağdur kişi, piyasadan önceki yapısına veya gelir kaynağına benzer yeni bir yapı ya da arazi satın almak zorundadır; piyasa, ona “yıpranmış olduğu için indirimli” bir fiyat sunmaz. Bu, Türkiye'nin kendi kamulaştırma pratiğiyle en çok çelişen ilkedir; birazdan bu noktaya döneceğiz.

•       Geçim kaynaklarının iyileştirilmesi (livelihood restoration): Amaç yalnızca kaybedilen varlığın parasal karşılığını ödemek değil, mümkünse etkilenen hane halkının geçim düzeyini proje öncesine göre en azından korumak, ideal olanı ise iyileştirmektir. Bir çiftçiye sadece arazi bedelini ödemek yeterli değildir; o bedelle yeniden gelir getirecek bir düzene geçebilmesi de desteklenmelidir. Arazi veya işyeri kamulaştırması kişinin, ailenin uzun yıllar boyunca sürecek bir gelir kaybına yol açar.

•       Kırılganlık (vulnerability): Kadın reisli haneler, yaşlılar, engelliler, yoksul haneler, düzensiz tapulu enformel kullanıcılar gibi gruplar, aynı kaybı yaşasalar bile bu kayıptan orantısız biçimde daha ağır etkilenebilirler. Standartlar, bu gruplar için ayrı bir tespit ve genellikle ayrı bir destek düzeyi öngörür.

•       Katılım ve şeffaflık: Etkilenen kişilerle proje tasarımı netleşmeden önce, anlamlı ve anlaşılır bir dilde bir danışma süreci yürütülmesi; kimin hangi hakka sahip olduğunu gösteren hak matrisinin (entitlement matrix) ve “kesim tarihi”nin (cut-off date - bu tarihten sonra alana yeni yapılan yapı veya ekim, tazminat kapsamına girmez) açıkça ve önceden ilan edilmesi.

•       Şikayet mekanizması (grievance mechanism): Etkilenen kişinin, tazminat miktarına ya da sürecin işleyişine itirazını, ücretsiz, erişilebilir ve mahkemeye gitmeden önce başvurabileceği bir kanalla iletebilmesidir. İyi işleyen bir mekanizma, davaların önemli bir kısmını mahkemeye gitmeden çözer. (Bu mekanizma Türkiye’de genellikle yapım sürecindeki şikayetlerle iç içe işlediğinden, kamulaştırma etkilerine yönelik itiraz-talep-yakınmalar gözden kaçmakta, kayıtlara girmemekte ya da göz ardı edilebilmektedir.)

•       İzleme ve tamamlama denetimi (monitoring, completion audit): Yeniden yerleşimin “tamamlandı” sayılması, ödemenin yapılmasıyla değil, etkilenen kişilerin geçim düzeyinin gerçekten toparlandığının, bağımsız bir denetimle sonradan doğrulanmasıyla olur. Ödeme yapılmış olması, sürecin başarılı olduğu anlamına gelmez. (Ancak bu izleme ve tamamlama süreçleri ne yazık ki aynı projede görev almış ya da yükümlü kurumun başka projelerinde de görev üstlenmiş kuruluşlarca yapıldığından, genellikle yapılan desteklerin olumlanması sonuçlarını vermekte, eksiklikler gözden kaçmakta, kamulaştırmanın oluşturduğu mağduriyetler tam olarak giderilememektedir.)

4. Plan Yazımında Dikkat Edilmesi Gerekenler

İyi bir RAP (Resettlement Action Plan - Yeniden Yerleşim Eylem Planı) ya da LRP (Livelihood Restoration Plan - Geçim Kaynaklarını Yenileme Planı), bir şablon doldurma işlemi değil, alan çalışmasına dayanan, projeye özgü bir belgedir. Üç unsur özellikle belirleyicidir:

•       Sosyoekonomik temel araştırma (baseline survey): Etkilenecek her haneyi tek tek, ad ve adres düzeyinde kayıt altına almalıdır; kimin ne kadar arazi, hangi gelir kaynağı, kaç kişilik hane, hangi kırılganlık durumuyla etkilendiği ayrı ayrı belgelenmelidir. Örneklem yoluyla yapılan saha araştırmaları kamulaştırmanın haneler ve bireyler üzerindekigerçek etkilerini gösteremez. “Ortalama hane” ya da “tipik köylü” üzerinden kurgulanan varsayımsal profiller, tek tek hanelerin gerçek kaybını gizler ve tazminatı yanlış hesaplatır.

•       Yerine koyma bedeli çalışması (replacement cost study): Yerel kamulaştırma değerlemesini olduğu gibi kabul etmemeli; yerel bedelle piyasa bedeli arasındaki farkı bağımsız olarak hesaplayıp, aradaki farkı bir tamamlama ödemesiyle (top-up payment) kapatmalıdır. Bu çalışmayı, kamulaştırma dosyasındaki yerel değerleme raporunun bir özeti gibi yazmak, RAP hazırlığının asıl amacını boşa çıkarır.

•       Hak matrisi (entitlement matrix): Kimin hangi kayıp türü için hangi tazminatı ya da desteği alacağını gösteren bu tablo, mülkiyet durumuna göre değil, etkilenme türüne göre kurulmalıdır; malik kadar kiracı, kullanıcı ve enformel yerleşimci de kendi kayıp türüne uygun bir hak kategorisine sahip olmalıdır.

5. Kamulaştırmadaki Yapı Değerlemesi Sorunu: Kısa Bir Hatırlatma

Kamulaştırma Yanlışları ile ilgili yazımda ayrıntılı ele aldığım nokta, burada da doğrudan geçerlidir: Türkiye'de yapı bedeli, Kamulaştırma Kanunu’nun işaret ettiği yöntemle değil,  malzeme kalitesi ve işçilik farkını görmeyen, aynı sınıftaki bütün yapıları (bir ibadethaneyi bile bir gece kulübüyle) aynı m² fiyatına eşitleyen toptancı bir tarifeyle hesaplanıyor; üstüne bir de, yapının gerçek yıpranmasıyla ilgisi olmayan, kökeni vergi mevzuatına dayanan bir amortisman payı düşülüyor. Bu iki adım birleşince ortaya çıkan bedel, Kanun’da “yerine koyma bedeli olarak tanımlanan yukarıda anlattığımız tam ikame ilkesinin gerektirdiği rakamın altında kalıyor. Bir RAP hazırlayıcısının burada düşebileceği en büyük yanılgı, yerel bedelin doğru hesaplandığını varsayıp RAP'ın katkısını sadece amortismanı geri eklemekle sınırlı tutmaktır. Oysa amortismansız hesap bile, tarifenin kendisi toptancı olduğu için, gerçek yerine koyma maliyetine ulaşmaz; bağımsız bir yerine koyma bedeli çalışması bu yüzden vazgeçilmezdir, bir “ek prosedür” değildir. Ayrıca yapının bedeli tam olarak hesaplansa bile malikin, o bedelle benzer bir konut, işyeri, arazi alması ve eski sosyal, ekonomik düzeyine erişmesi çoğu durumda dışsal sebeplerle mümkün olmamaktadır. Dolayısıyla doğru bedel tespiti bile hanenin mağduriyetini gidermekte etkili olmayabiliyor.

6. LRP'ye Nasıl Bakılmalı

Geçim kaynağı kaybı, mülk kaybından ayrı bir konudur ve ayrı bir mantıkla ele alınmalıdır - çünkü bir arazinin bedeli bir kereye mahsus ödenirken, o araziden sağlanan gelirin kaybı yıllarca sürebilir. Dört noktaya özellikle dikkat çekmek gerekir:

•       Hane bazında hesaplama: Destek, hane bazında hesaplanmalıdır; asgari ücretin sabit bir katı gibi düz bir ölçek, küçük kaybı olan haneyi gereğinden fazla, büyük kaybı olan haneyi gereğinden az tazmin eder.

•       Süreyle orantılı destek: Destek, kaybın süresiyle orantılı düşünülmelidir; tek seferlik bir ödeme, yıllarca sürecek bir gelir kaybını karşılamaz.

•       Dolaylı etkilenenlerin kapsanması: LRP kapsamı, yalnızca doğrudan kamulaştırmadan etkilenen mülk veya arazi sahipleriyle sınırlı tutulmamalıdır; ortak kullanım alanlarının (mera, yaylak, sulama kanalı güzergâhı, köy ortak arazisi gibi) küçülmesi ya da bölünmesi nedeniyle dolaylı olarak etkilenen, ama tapuda adı hiç geçmeyen hane ve bireyler de kapsama alınmalıdır. Bir meranın bölünmesi, o merayı kullanan hiçbir hanenin arazisi doğrudan kamulaştırılmasa bile, hayvancılıkla geçinen bütün bir topluluğun gelirini düşürebilir; bu etki, LRP'nin  tüm dolaylı etkilenenleri gözden kaçırdığı en yaygın alanlardan biridir.

•       Kaynağın doğru hedeflenmesi: LRP kaynakları, doğrudan etkilenen hane ve bireylere yönelmelidir; genel toplum kalkınma faaliyetine (okul boyası, çeşme yapımı, cami restorasyonu ya da kamulaştırmadan etkilenip etkilenmediğine bakılmaksızın bütün hanelere yapılan destekler  gibi) kaydırılması, asıl mağdurun görünmez kılınması, destek amaçlı kaynağın yanlış yönlendirilmesi anlamına gelir.

7. Türkiye'de RAP/LRP Yazımı ve Uygulamasında Yaygın Yanlışlar

Yukarıdaki ilkeler kâğıt üzerinde büyük ölçüde kabul edilse de, Türkiye'de hazırlanan RAP ve LRP'lerin önemli bir kısmında uygulamaya şu yaygın yanlışlarla yansır:

•  Şablon tekrarı: Farklı bölgelerde, farklı projelerde hazırlanan RAP'larda kullanılan boşluk analizleri, senaryolar ve değerlendirme dili şaşırtıcı ölçüde birbirinin aynısıdır; bu, hazırlığın bir alan çalışması değil bir belge doldurma işlemi olarak yürütüldüğünün göstergesidir. Yasal boşluklar ile uygulamadaki boşluklar birbirinden farklıdır. Yasadaki tanımlara bakıp, kamulaştırma uygulamasının yasadaki tanımlara uygun yapıldığı kabulü ile oluşturulan boşluk analizleri sonuçta hatalı yorum ve uygulamalara yol açar.

•  Yerel değerlemenin sorgusuz kabulü: Yerel bilirkişi bedeli ve amortisman tabloları doğru kabul edilir; RAP'ın katkısı, çoğu zaman sadece idarenin ödemediği amortismanı geri eklemekle sınırlı kalır, yapının gerçek bedeline ve yerine koyma değerine ilişkin bağımsız bir yerine koyma bedeli çalışması yapılmaz.

•   Eleme (screening) eşiklerinin tutarsızlığı: LRP'lerde sıkça görülen “yüzde 20 arazi kaybının altındakiler tazminat dışı” gibi eşikler, gelir kaybının gerçek boyutuyla ilişkilendirilmeden mekanik olarak uygulanır; küçük görünen bir kayıp oranı bile, yıllar boyu süren bir gelir kaybı anlamına gelebilir.

•     Düz, asgari ücrete bağlı tazminat tavanı: Gelir kaybı tazminatının asgari ücretin birkaç katıyla (örneğin 1 ile 6, en çok 12 kat arası) sınırlanması, hane bazında bir hesaplama yerine standart bir tavan uygulamasıdır; az kayıp yaşayan için gereğinden fazla, çok kayıp yaşayan için gereğinden az bir destek üretir.

• Hisseli arazilerde fiili kullanıcının gözden kaçması: Kamulaştırma, çoğu zaman tapudaki bütün hissedarları muhatap alır; fiilen araziyi işleyip gelir sağlayan kişi, hissesi oranında düşük bir bedel alır ve bu durumların tespitindeki güçlükler nedeniyle ayrıca değerlendirilmez.

•    Büyük mülk sahiplerinin LRP dışında bırakılması: Büyük arazi sahipleri, aldıkları yüksek kamulaştırma bedeli gerekçe gösterilerek LRP desteklerinin dışında tutulur; oysa kamulaştırma bedeli, kaybedilen sürekli gelirin karşılığı değildir.

•     LRP kaynaklarının yön değiştirmesi: LRP bütçesi, doğrudan etkilenen hanelere gitmesi gerekirken, sıklıkla genel toplum kalkınma faaliyetlerine (o bölgede kamulaştırmadan etkilenen hane oranı yüzde 10'u bile bulmasa dahi) kaydırılır; bu, bir geçim kaynağı desteğinden çok bir halkla ilişkiler faaliyetine dönüşür.

Bu yanlışların ortak kökeni aynıdır: standart, kâğıt üzerinde kabul edilir, ama uygulamada sorgulanmadan, alışılmış ve kolay olana indirgenir. Sonuç olarak yeniden yerleşim, bir kamulaştırma işleminin idari bir eki değil, kendi ilkeleri, kendi araçları ve kendi başarısızlık biçimleri olan ayrı bir disiplindir. Bu disiplini bir şablon doldurma işine indirgemek, hem hak sahiplerine hem de projenin kendi güvenilirliğine zarar verir.