1. Giriş: Bir Paradigma Seçimi Olarak Geliştirme Hakkı

KBAM 11 çağrısı, alternatif kentsel gelecekleri düşünsel olarak kurmaya davet ediyor. Bu bildiri, böyle bir geleceğin soyut bir tasarım değil, tarihsel olarak sınanmış bir seçenek olduğunu göstermek için 1947 tarihli İngiliz Town and Country Planning Act'ini (TCPA) ve onu izleyen seksen yıllık deneyimi ele alır. Yasanın merkezî hamlesi, geliştirme hakkını (development rights) (imar hakkı - kentsel rant) toprak mülkiyetinden koparıp kamuya devretmesiydi: Mülk sahibi artık otomatik olarak inşa etme hakkına sahip değildi; geliştirme için herhangi bir yatırımcı gibi kamudan izin almak zorundaydı.

Bu, Türkiye'nin örtük varsayımının tam tersidir. Türkiye'de imar uygulaması "mülkiyet zaten geliştirme hakkını içerir" varsayımı üzerine kuruludur; parsel sahibine kendiliğinden tanınan inşaat hakkı bunun açık örneğidir. 1947 hamlesi, bu varsayımın doğal bir veri değil, tersine çevrilebilir bir paradigma seçimi olduğunu gösterir. Bildirinin ilk savı buradan çıkar: Kentsel mülkiyet rejimi doğal bir veri değil, politik bir seçimdir; başka türlü kurulabilir. İkinci ve daha ağır savı ise, bu seçimin tek başına yetmediğidir. 

2. Yasanın Özü ve Aktörleri

TCPA, 1 Temmuz 1948'de ("appointed day") yürürlüğe girdi ve üç hamleyi bir araya getirdi. Birincisi, geliştirme hakkının millileştirilmesiydi: Toprak mülkiyeti artık geliştirme hakkını içermiyordu. İkincisi, planlama otoritelerinin yeniden örgütlenmesiydi: Yaklaşık 1.400 otorite 145'e indirildi ve tümü kapsamlı bir kalkınma-imar planı (development plan) hazırlamakla yükümlendi. Üçüncüsü, "betterment" -toprak rantı- rejimiydi: Geliştirme izniyle oluşan değer artışı üzerinden yüzde yüz oranında bir "development charge" alınacak, mülk sahiplerine (bir tür kamulaştırma bedeli olarak) tazminat için ise 300 milyon sterlinlik bir fon ayrılacaktı.

Yasanın entelektüel temeli, savaş öncesi ve sırasındaki üç temel rapora dayanıyordu: Barlow Raporu (1940), Uthwatt Raporu (1942; toprak rantı meselesi) ve Scott Raporu (1942; kırsal alan kullanımı). Bu raporların kapsamlı bir değerlendirmesi ve tartışması için bkz. Cullingworth ve Nadin (2006) ile Hall (2014). 1947 sistemi tek başına bir devrim değil, 19. yüzyıl sonu halk sağlığı yasalarından ve savaş dönemi yeniden yapılanma planlamasından evrilen bir birikimin doruğuydu (Hall, 2014; Cullingworth ve Nadin, 2006).

Çoğu kez gözden kaçan kritik nokta şudur: 1947 düzenlemesi iki ayak üzerinde duruyordu. Bir ayak, mülk sahibinin geliştirme hakkını sınırlayan planlamaydı. Diğer ayak, mülksüze barınma sağlayan "council housing" -kamu konutu- programıydı. Bu ikinci ayak, Attlee hükümetinin yerel yönetimleri ucuz toprak alımıyla yetkilendirmesi, sübvansiyonlu kiralar ve geniş ölçekli sosyal konut inşaatıyla kuruldu. 1979'a gelindiğinde İngiltere konut stokunun yaklaşık üçte biri sosyal konuttu.

3. Örnek Alınabilecek Yanlar

Yasanın en kalıcı dersi, "varsayılan konum"u tersine çevirmesidir. Klasik mantık şöyleydi: Geliştirme hakkı vardır; kamu sınırlandırmak isterse gerekçe göstermek zorundadır. 1947 bunu tersine çevirdi: Geliştirme hakkı yoktur; izin verilirse vardır. Bu basit tersine çevirme, kamuyu sürekli savunmaya iten bir düzenden, geliştiriciyi izin istemeye iten bir düzene geçişti. Hem muhafazakâr hem sol kanattan koruma savunucularının buluşabildiği ortak bir zemin oldu.

Yasanın en geniş kabul gören başarısı, kırsal alan ve manzara korumasıdır: 1930'ların kontrolsüz yayılmasının (urban sprawl) durdurulması, milli parklar ve bugün İngiltere'nin yaklaşık yüzde on üçünü kaplayan "greenbelt" sistemi. 1946 New Towns Act, 1947 TCPA ve 1949 National Parks Act birlikte, sosyal, çevresel ve ekonomik amaçları aynı çerçevede toplayan, sonradan bir benzeri kurulamamış tutarlı bir yapı oluşturdu. Türkiye için buradaki ilk ders nettir: Geliştirme (imar) hakkının statüsü tartışılabilir bir meseledir ve mülkiyet rejimi bir seçimdir.

4. Neden ve Nasıl Başarısız Oldu: Betterment'in Dört Çöküşü

Ancak seksen yıllık bilanço, daha ağır bir ders verir. Yasanın iki örtük varsayımı vardı: Geliştirme reddedilirse tazminat ödenmeyecek; geliştirme izniyle oluşan değer artışı kamuya ait olacak. Birincisi siyasi konsensüsle kabul gördü; ikincisi görmedi. Yüzde yüzlük "development charge", 1952'de gelen Muhafazakâr hükümet tarafından kaldırıldı.

Bu, bir kerelik bir kaza değil, yapısal bir örüntüdür. İngiltere'de rant yakalama dört kez denendi ve dördü de bir sonraki hükümet tarafından geri alındı: 1909 (Lloyd George'un "People's Budget"i ile toprak vergisi girişimi), 1947 betterment rejimi, 1967 Land Commission ve 1975 Community Land Act. Bu sürekli başarısızlığın nedeni teknik bir tasarım hatası değildir. Yapısal güç toprak sahipliğinin kendisindeydi; ona dokunulmadıkça, her rant düzenlemesi bir sonraki konjonktürde erozyona uğradı. Bu, rant yakalamanın "doğru tasarımla bir kerede çözülecek" bir sorun olmadığını gösterir; Türkiye'deki 18. madde ve değer artış payı tartışmaları için doğrudan anlamlı bir derstir.

5. Mülksüzler Perspektifi: Yasanın Dokunmadığı Şey

1947 yasası geliştirme hakkını millileştirdi; ama toprak sahipliği yapısına dokunmadı. Yani bir toprak reformu (land reform) değil, bir planlama reformu (planning reform) yapıldı. Aristokratik mülkiyet düzeni büyük ölçüde yerinde kaldı. Shrubsole'un (2019) ortaya koyduğu tablo bugün hâlâ geçerlidir: İngiltere'nin yaklaşık yarısı nüfusun yüzde birinden azına aittir; toprağın önemli bir bölümünün sahibi tapu sicilinde kayıtlı bile değildir. Kısacası 1947, yapısal eşitsizliğe değil, onun semptomlarından birine -kontrolsüz yayılmaya- müdahale etti.

Bu yüzden "kahraman" sayılan greenbelt'in ikinci bir yüzü vardır. Kentin dışındaki -çoğu aristokratik mülkiyetteki- toprakları koruyarak konut arzını kıt tuttu; konut fiyatlarını yükseltti; mevcut mülk sahibinin servetini büyüttü; mülksüzün ve yeni kuşağın ev sahibi olma yolunu kapadı. Greenbelt, fiziksel olarak yeşili korurken, toplumsal olarak mülk sahibi sınıfı korudu.

Sistemin gerçek mülksüz-koruyucu ayağı, planlama değil, paralel yürüyen kamu (belediye) konutları (council housing) idi. Mülksüz, kiracı statüsünde kalsa bile güvenli, ucuz ve yaşanabilir bir yere sahipti. 1980'de Thatcher hükümetinin getirdiği Right to Buy bu ayağı söktü: 1980'den bu yana iki milyondan fazla sosyal konut indirimli olarak satıldı; satılanların yalnızca yaklaşık yüzde ikisi yerine kondu. Bugün bu konutların önemli bir bölümü çok daha yüksek kiralarla özel piyasada kiraya verilmektedir; sosyal konut bekleme listesinde yaklaşık 1,3 milyon hane bulunmaktadır. İroni şudur: Mülksüze hediye gibi sunulan "kendi evine sahip olma fırsatı", bir kuşağın bireysel kazancını sonraki kuşağın yapısal mülksüzlüğüne çevirdi.

Christophers (2018) bu hikâyenin toprak boyutunu "Yeni Çitleme" (New Enclosure) olarak adlandırır: 1979'dan bu yana yaklaşık iki milyon hektar kamu toprağı -Britanya yüzölçümünün yaklaşık yüzde onu- çoğu kez piyasa değerinin altında özele satıldı. On sekizinci yüzyılda ortak alanlar (commons) özele kapatılmıştı; yirminci yüzyıl sonunda devlet toprağı özele "kapatıldı". Her iki çitlemede de kazanan toprak sahibi, kaybeden mülksüz oldu.

Buradan bir sonuç çıkar: İngiltere, dünyanın en sofistike planlama sistemini kurduğu hâlde, planın insanı değil mülkü düzenlediği gerçeğini değiştiremedi. Mülksüz orada da görünmezdir, ama farklı bir mekanizmayla: Türkiye'de mülksüz planlamanın hesap birimi olmadığı için (parsel ve malik) görünmezdir; İngiltere'de ise planlama büyük ölçüde mülk sahibi toplulukların istişaresine dayandığı için.

6. Türkiye İçin Dersler

İngiltere deneyiminden Türkiye için üç yapısal ders çıkar. Birincisi, geliştirme hakkının statüsü merkezî meseledir: Parsele kendiliğinden tanınan inşaat hakkını kaldırmak, başka türlü bir paradigmanın mümkün olduğunu gösterir; ama 1947 deneyimi bunun tek başına yetmediğini de gösterir. İkincisi, rant yakalamanın yapısal güçlüğüdür: Siyasi konsensüs ve mülkiyet rejimine dokunma olmadan hiçbir "betterment rejimi" sürdürülemez; Türkiye'de değer artış payı tartışmaları bu uyarıyı dikkate almalıdır. Üçüncüsü, mülksüzü koruyan asıl ayağın planlama değil, ona eşlik eden toprak ve konut rejimi olduğudur: 1947'nin council housing ayağı vardı; sökülünce mülksüz koruması da silindi.

Buradan çıkan sonuçlar iki temel savı pekiştirir: Birincisi, planlamanın nesnesinin parsel değil şehir olması gerektiği; ikincisi, mülksüzün özne ve barınma hakkının somut hak olması gerektiği. İngiltere örneği bu ikisini tamamlar: Mülkiyet rejimi bir seçimdir, yani değiştirilebilir; ama planlama reformu ancak toprak ve barınma hakkı ayaklarıyla birlikte anlam kazanır.

7. Sonuç: Modeli İthal Etmek Değil, Dersini Almak

Alternatif gelecek, İngiliz modelini ithal etmek değil, onun gerçek dersini almaktır. O ders ikilidir. Bir yandan, mülkiyet rejimi tersine çevrilebilir bir seçimdir; geliştirme (imar) hakkı mülkiyetin doğal bir parçası değildir. Öte yandan, geliştirme hakkını koparmak tek başına adaleti getirmez; reform, siyaseten sürdürülebilir bir rant toplumsallaştırması ve mülksüzü özne alan bir barınma hakkı ayağıyla birleşmedikçe ufuk yeniden kapanır.

Sonuçta İngiltere örneği, hem en güçlü umudu -mülkiyet rejimi değişebilir- hem de en ciddi uyarıyı -plan tek başına yetmez- aynı anda sunan bir laboratuvardır. Türkiye için anlamı, bir modeli kopyalamak değil; geliştirme hakkının statüsünü, rant yakalamanın siyasi sürdürülebilirliğini ve barınma hakkının ayrı bir ayak olarak kurulmasını birlikte düşünmeye başlamaktır.