Kentsel Toprak Sorunu

Makalenin İzleği

Makale, somut ve güncel bir düzenlemeden (Değer Artış Payı) başlayıp, onun ardındaki yarım yüzyıllık kuramsal boşluğa iner, sonra yeniden güncele -uygulama ve öneri düzeyine- döner. Omurgayı bir görüntü taşır: Malik–kamu–mülksüz üçgeni. Mevcut sistem ilk iki köşeyi tartışır, üçüncüsünü görmez; makalenin önerisi, denklemi bu üçüncü köşeyle yeniden kurmaktır.

Bölümlerin akışı şöyledir. Giriş, güncel yönetmeliği ve onun açığa çıkardığı tarihsel döngüyü ortaya koyar. I. Bölüm, kentsel rant kavramını ve 1970’lerin tartışmasının nasıl üstünün örtüldüğünü ele alır. II. Bölüm, dünyada toprak rejimlerinin neo-liberal daralmasını gösterir. III. Bölüm, makalenin kuramsal merkezidir: İki taraflı denklemin eksikliği ve Rawls’çı bir yeniden kurma. IV. Bölüm, bugünün kamulaştırma uygulamasındaki ilkesizliği saha gözlemiyle inceler. V. Bölüm, Değer Artış Payı’nı “açılan bir kapı” olarak değerlendirir. VI. Bölüm, barınma hakkını mülkiyetten bağımsız bir hak olarak kurar. Sonuç, bütün iplikleri toplar.

Giriş — Sessiz Bir Kararın İzinde

22 Kasım 2025’te Resmi Gazete’de yayımlanan “İmar Planı Değişikliğine Dair Değer Artış Payı Uygulama Yönetmeliği”, görünüşte sıradan bir teknik düzenlemedir. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nın bir yönetmeliği; başvuru usulünü, kıymet takdir komisyonunun çalışma biçimini, ödeme yöntemlerini, taksitlendirmeyi düzenliyor. Gayrimenkul hukukçuları kısa bültenlerle, bankalar değerleme uzmanlarıyla, müşavir firmalar müşterilerine yönelik notlarla konuyu açıkladılar. Sessiz bir hukuki ayarlama. Oysa bu yönetmelik, Türkiye planlama hukukunda yarım yüzyıldır cevabı verilemeyen bir sorunun şu andaki uzlaşı noktasıdır.

Soru şu: Bir taşınmazın değeri, imar planı kararlarıyla -yani kentin ürettiği bir kararla- kat kat artıyorsa, bu artış kime aittir? Maliğe mi, ki taşınmazı tek başına o değere getirmemiştir; yoksa kentliye mi? Ki bu değeri yaratan altyapıyı, yoğunluğu, ulaşımı, ekonomik canlılığı kolektif olarak kentli üretmiştir? Yeni yönetmelik bu soruya bir cevap veriyor: Oluşan değer artışının %90’ı kamuya aktarılacak. Yüzde on malikin elinde kalacak. Üzerinde durulması gereken nokta budur: %90 oranı, kamuoyuna sunulduğu biçimiyle kentsel rantın bölüşümünde radikal bir kamusalcı adım olarak görülebilir. Gerçekte ise, çok daha radikal bir noktadan geri çekilmenin sonucudur.

20 Şubat 2020’de 7221 sayılı Kanun’la İmar Kanunu’na eklenen Ek Madde 8, bu değer artışının tamamının kamuya aktarılmasını öngörüyordu. 18 Mayıs 2023’te Anayasa Mahkemesi, bu hükmün “artan değerin tamamını” ifadesini iptal etti. Gerekçe, planlama hukukunun terminolojisi içinde ifade edilemeyecek kadar mülkiyet kuramının çekirdeğine ait bir kavramdı: Mülkiyet hakkının özüne dokunma. Karar, plan değişikliğinin yarattığı değer artışının tamamının kamuya aktarılmasının “mülkiyet hakkının özünü ve kapsamını zedelediği” yargısına dayanıyordu. 5 Aralık 2024’te kabul edilen 7534 sayılı Kanun’la madde yeniden düzenlendi; %100, %90’a çekildi. 22 Kasım 2025 yönetmeliği bu yeni dengenin uygulama usullerini belirledi.

Sessiz bir teknik düzenleme gibi görünen şey, böylece kentsel rant tartışmasının tarihinde belirli bir uzlaşı noktasının resmileşmesidir. Ne tam kamulaştırma (Anayasa Mahkemesi bunu mülkiyetin özüne dokunma sayarak engelledi) ne de salt piyasa (siyasi koşullar bu kadar açık bir piyasacılığı destekleyemiyor). Aradaki noktada, hiçbir kuramsal çerçeveye yaslanmayan, bir miktar pazarlık niteliği taşıyan bir oran: %90. Yüzde seksenin ne neden olamadığı, yüzde doksan beşinin neden mülkiyetin özüne fazlaca yaklaştığı asla açıklanmaz. Oran siyasi bir uzlaşıdır, kuramsal bir karar değildir.

Bu noktada yarım yüzyıl öncesine, 1971’e dönmek gerekir. 12 Mart döneminin hükümeti, Anayasa’nın kamulaştırma bedelini düzenleyen 38. maddesini değiştirip rayiç bedel yerine maliğin vergi için beyan ettiği değeri (kanuni değeri) esas almıştı. Bu değişiklik, kamulaştırma maliyetini büyük ölçüde düşürecek, kamu eliyle yapılacak yatırımları ucuzlatacak, planlamayı görece etkin kılacak bir adımdı. 1977’nin başında Anayasa Mahkemesi bu iki fıkrayı iptal etti. Fehmi Yavuz, üç yıl sonra yayımlanan Kentsel Topraklar kitabında bu iptale ilişkin olarak şunu yazdı: Kamulaştırmaya dair yasama çabaları “hiçbir kuramsal ilkeye dayanmadan, esen rüzgârlara göre” yürütülmektedir; yasama ve uygulama, “daha başlangıçta türlü kaçamak yollarını bulup göstermeyi alışkanlık haline getirmişlerdir.”[1]

Bu cümleler 1980’de yazılmıştı. Anayasa Mahkemesi’nin 2023’teki “öze dokunma” gerekçesi, 1977’deki kararın kavramsal mirasını taşıyor. Esin Örücü’nün 1976 tarihli Taşınmaz Mülkiyetine Bir Kamu Hukuku Yaklaşımı başlıklı çalışmasında titizlikle inşa ettiği “öze dokunma/öze dokunmama” ayrımı,[2] yarım yüzyıl sonra mahkemenin yeniden işlettiği kavramsal araçtır. Kavramlar sabit kaldı; tartışma renk değiştirdi. 1971’de devlet, kamulaştırma bedelini düşürmek isterken malikin lehine işleyen mülkiyet anlayışını aşmaya çalışıyordu. 2020’de devlet, plan değişikliğinden doğan rantın tamamını kamulaştırmak isterken aynı yöne hamle yapıyordu. Her ikisinde de mahkeme aynı kavramla -özün korunması- bu hamleyi geri çekti. Düzen aynı; renkler değişti.

Bu makale, bu sessiz dönüşün ne anlama geldiğini düşünme çabasıdır. Niyeti tarihsel bir muhasebe değil; günümüze müdahale etmektir. Türk planlama hukukunun 1970’lerin sonunda yarım kalmış tartışmasını -kentsel rant kime aittir, hangi mekanizmalarla bölüşülür, mülkiyet hakkı bunu nasıl sınırlandırır- yeniden açma çabasıdır. Çünkü bu tartışma 1980 sonrası neo-liberalizmle Türkiye’nin gündeminden büyük ölçüde silindi; planlama hukuku, mülkiyetin sosyal işlevi yerine maliğin korunmasını esas alan bir çerçeveye sıkıştı; meslek odası tartışmaları teknik konulara çekildi; akademi, hukukun kamulaştırma alanındaki yapısal sorunlarını başka disiplinlere bıraktı.

Bugün konunun yeniden açılması mümkün -hatta zorunlu- hale geldi. Bunun üç nedeni var. Birincisi, Değer Artış Payı yönetmeliği, kentsel rantın kamusal bölüşümü meselesini, on yıllar sonra ilk kez somut bir uygulama biçiminde gündeme taşıdı. İkincisi, 2023 depreminin ardından barınma hakkı sorunu, planlama eleştirisinin merkezine yerleşti; yıkılan yapı stoğunun ardındaki rant mekanizmaları görünür hale geldi. Üçüncüsü, kamu yatırımları için günümüzde uygulanan kamulaştırma pratikleri -vahşi diye nitelendirmekten kaçınamayacağımız uygulamalar- barınma hakkını sistematik olarak göz ardı eden bir yapı oluşturmaktadır; bilirkişi raporlarındaki yapısal çelişkiler, yasanın koruyucu mekanizmalarının uygulamada yanından dolaşılması, hak sahiplerinin kaybettikleri taşınmazların gerçek karşılığına ulaşamaması, bu sistemin kendi içinden konuşacak somut malzemeyi sunuyor.

Makalede savunulan tez şudur: Türkiye planlama hukuku, kentsel rantın bölüşümünü hâlâ mülksüzü görmeden tartışıyor. 1970’lerin Türkçe literatürünün -Fehmi Yavuz’un karşılaştırmalı taramasından Esin Örücü’nün mülkiyet kuramına, İlhan Tekeli’nin rant analizinden Ruşen Keleş’in kentleşme politikası çalışmalarına- sorduğu temel soru, bugünün düzenlemelerinde de cevap bulmuş değildir. Çünkü mesele, planlamanın ne kadar etkin olduğu değildir. Mesele, planlamanın kimin mülkiyet hakkına müdahaleyi amaçlamakta olduğu, kimi gördüğüdür. Mülkiyet hakkı tartışılırken mülksüzün hakkı tanımlanmadığı için, AYM “öze dokunma” derken kimin özünü kastettiği baştan bellidir: Maliğin. Mülksüzün özü tanımlanmamıştır, dolayısıyla ona dokunulmaz; çünkü zaten yoktur. Bu, hukuki bir ihmal değil; yapısal bir görmezliktir.

Yöntem olarak makale, tarih anlatısı değil müdahale yazısıdır. 1970’lerin tartışmasını uzun uzadıya işlemekten kaçınılacak; o döneme ilişkin Türkçe literatür kaynak olarak gösterilecek, ilgilenen okuyucu için ayrıntılı çalışmalara değinilecektir. Yavuz’un on yedi ülkeyi taradığı karşılaştırmalı analizi tekrarlamaya da gerek yoktur; ülke örnekleri sadece bugünü anlamak için gerekli olduğu yerde anılacaktır. Asıl ağırlık merkezi 2020 sonrası Türkiye’sidir: Değer Artış Payı düzenlemesinin yapısal analizi, kamu yatırımı kamulaştırmalarının saha gözlemine dayalı eleştirisi, barınma hakkı ile mülkiyet arasındaki kuramsal mesafenin pratik sonuçları...

Makale altı bölümde ilerleyecek. Birinci bölüm, kentsel rant kavramını ve 1970’lerin Türkiye tartışmasının üstünü örten neo-liberal dönüşümü ele alır. İkinci bölüm, Yavuz’un karşılaştırmalı haritasından bugüne dünyada toprak rejimlerinin nasıl tek bir piyasa modeline yakınsadığını gösterir. Üçüncü bölüm, mülkiyetin sınırlanması kuramı ile mülksüzün hukuk önündeki konumu arasındaki yapısal çelişkiyi tartışır. Dördüncü bölüm, günümüz kamulaştırma uygulamalarındaki sistematik sorunları saha gözlemleri üzerinden inceler. Beşinci bölüm, Değer Artış Payı düzenlemesinin yarım kalmış yapısını analiz eder. Altıncı bölüm, barınma hakkının mülkiyet hakkından bağımsız olarak nasıl tanımlanması gerektiğini ve bunun planlama paradigması üzerindeki sonuçlarını tartışır. Sonuç bölümü, yarım yüzyıllık döngünün muhasebesini yapar ve görünmez kılınanı görmenin imkânını sorar. 

I. Kentsel Rant ve Üstü Örtülen Tartışma

Kentsel rant, ekonomi kuramının en eski meselelerinden biridir. David Ricardo, on dokuzuncu yüzyılın başında tarımsal rantı tartışırken, üretkenliği daha yüksek topraklarda oluşan farkın, toprağı işleyenin emeğinden değil, toprağın doğal ya da konumsal niteliğinden kaynaklandığını gösterdi. Marx, bu analizi sistematize ederek rantın artık-değerin dolaşımındaki konumunu çözümledi. Henry George ise on dokuzuncu yüzyılın sonunda bu argümanı bir politik teklif haline getirdi: Toprak rantı, toprak sahibinin emeğinden değil, toplumun ürettiği değerden doğduğuna göre, vergilendirilmesi gereken asıl kaynak buydu. Tartışma bir yüzyıldan fazladır farklı biçimlerde sürdü; ama temel soru hiç değişmedi.

Kentsel rant bağlamında bu soru daha keskindir. Bir tarımsal toprağın verimliliği, en azından kısmen, doğanın bir armağanıdır. Oysa bir arsanın değeri, neredeyse bütünüyle çevresel ve toplumsal süreçlerin ürünüdür. Aynı parsel, çevresine metro hattı geçtiğinde değer kazanır; ulaşım altyapısı düştüğünde değer kaybeder. Ticari yoğunluk arttığında değerlenir, bölge çöktüğünde değersizleşir. İmar planı değişikliğiyle yoğunluk arttırıldığında değeri katlanır, koruma alanına alındığında dondurulur. Bu hareketlerin hiçbirinde malikin emeği yoktur. Kentin -yani kolektifin- yatırımları, kararları, gündelik canlılığı vardır. Kentsel rant, kentin yarattığı değerin malik üzerinde toplanmasıdır.

Bu bakış açısı, kentsel toprağa ilişkin politikanın kuramsal temelini de belirler. Eğer kentsel rant kentin ürettiği bir değerse, bunun kamuya geri kazandırılması ilkesel olarak bir vergi sorunu değil, iade sorunudur. Kente ait olan kente döner. Yirminci yüzyıl boyunca farklı ülkelerin geliştirdiği araçlar -İngiltere’nin “betterment levy” uygulamaları, İsveç’in belediye topraklarını uzun süreli kira ile değerlendirmesi, Almanya’nın imar değer artışlarını paylaşma mekanizmaları- bu ilkenin değişen biçimleridir. Hiçbiri rantın tamamını kamuya aktarmadı, ama hepsi rantın kentin ürünü olduğunu kabul ederek başladı.

Türkiye’de bu tartışmanın açıldığı dönem, 1960’ların sonundan 1980’in ilk yıllarına uzanan kısa ve verimli bir aralıktır. Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi merkezli bir grup akademisyen -Fehmi Yavuz, Ruşen Keleş, Cevat Geray, ardından İlhan Tekeli ile genişleyen halka- Türkiye’nin kentleşme ve toprak meselesini çağdaş kuramsal araçlarla tartışmaya açtı. Yavuz’un 1980’de yayımlanan Kentsel Topraklar Ülkemizde ve Başka Ülkelerde başlıklı çalışması, on yedi ülkenin pratiğini karşılaştırarak Türkiye için bir paradigma önerisi geliştiriyordu; aynı dönemde Keleş’in Kentleşme Politikası, Geray’ın konut çalışmaları, Tekeli’nin rant ve kentleşme analizleri yayımlandı. Bu hattın Yavuz’dan sonraki başlıca taşıyıcısı Ruşen Keleş oldu. Önce Yavuz ve Geray ile birlikte kaleme aldıkları çalışmalardan doğan, sonra kendi adıyla onlarca yıl güncellenerek “Kentleşme Politikası” başlığı altında klasikleşen yapıtı ve kentsel rant konusunu esaslıca ele alan ortak kitabı[3] kentsel toprak ve rant meselesini tek tek teknik sorunlar olarak değil, ekonomi politiğin merkezinde duran bir bölüşüm meselesi olarak kurdu. Keleş’e göre Türkiye’de ekonomi politikalarına yön veren temel güdü, taşınmaz sektörüne hâkim olan rant yaratma ve paylaştırma dürtüsüdür; rant, ekonomiden başlayarak toplumsal yaşamın her alanına biçim verir.[4] Hukuk tarafında ise Esin Örücü’nün 1976 tarihli çalışması, mülkiyet hakkının sınırlanmasına ilişkin kavramsal çerçeveyi kurdu; “öze dokunma/öze dokunmama” ayrımı, kentsel toprak müdahalelerinin anayasal sınırlarını çizmek için bugün de işletilen kavramsal araç olarak Türk hukukuna yerleşti.

Bu birikim, sadece akademik bir miras değildir. Aynı yıllarda kurulan Arsa Ofisi (1969), arsa spekülasyonunu sınırlamak üzere tasarlanmıştı; 1966’da çıkarılan Gecekondu Kanunu, gecekondulaşmayı bir konut sorunu olarak tanımlıyordu; 1971 Anayasa değişikliği, kamulaştırma bedelini düşürerek planlamaya hareket alanı açmaya çalışıyordu. Bu girişimlerin hepsi başarısız oldu ama başarısızlıkları, kuramsal yetersizliklerinden değil, siyasi koşulların onları boğmasından kaynaklandı.

1980 sonrası süreç, bu tartışmanın suskunlaştırılması sürecidir. 12 Eylül askeri yönetimi, planlama tartışmalarını teknik bir alana sıkıştırdı; meslek örgütleri ve üniversiteler üzerindeki baskı, kuramsal müdahale ortamını daralttı. Özal dönemiyle birlikte Arsa Ofisi etkili bir kurum olmaktan çıkarıldı; eline geçen taşınmazları uzun süreli kira ile değerlendirmesi gereken ofis, sermayesinin yetersizliği nedeniyle taşınmazları hızla paraya çevirmek zorunda kaldı yani kendisi spekülasyonun parçası haline geldi.[5] 1984 ve sonrasında çıkarılan gecekondu yasaları, sosyal politika niteliğini yitirip imar afları biçimini aldı; her seçim öncesi tapu dağıtımı, arsalardaki gayri resmi rantı yasallaştırma mekanizmasına dönüştü. Bunlar tek tek incelendiğinde birer konjonktür kararı gibi görünüyor; ama bütün olarak bakıldığında bir paradigma değişikliğinin parçaları olduğu görülür.

Bu paradigma değişikliğinin akademik karşılığı da oldu. Rant tartışması, 1990’lardan itibaren Türkiye sosyal bilim literatüründen büyük ölçüde çekildi. Kentsel toprak, “gayrimenkul ekonomisi” diye adlandırılan yeni bir disipliner alana havale edildi; bu alan ise rantı eleştirel bir kavram olarak değil, optimize edilmesi gereken bir parametre olarak ele aldı. Şehircilik akademisi, kentsel tasarım ve mekânsal planlama gibi tekno-yönetsel konulara yoğunlaştı; rant, planlama eğitiminin müfredatından sessizce çıktı. Hukuk tarafında Örücü’nün açtığı kuramsal hat dar bir uzmanlık alanına kapandı; mülkiyetin sosyal işlevi tartışması, kamu hukukçularının dergi sayfalarına sıkıştı. Bu çekilme bir tesadüf değildir. Rantın siyasi öneminin arttığı, arsanın kapitalin yeniden üretiminin merkezine yerleştiği bir dönemde, bunu adlandıracak kavramsal araçların eğitim ve kamusal tartışma alanından silinmesi, bir suskunlaştırma operasyonu olarak okunmayı hak eder.

İki binli yıllar bu paradigmanın olgunlaşma dönemidir. 2002 sonrasında yeniden yapılandırılan Toplu Konut İdaresi, arsa üzerindeki kamu yetkisini büyük ölçüde tek bir merkezde topladı; Hazine arazileri, belediye arsaları, kamulaştırılan parseller, TOKİ’nin elinde devasa bir portföye dönüştü. Bu portföyün nasıl değerlendirildiği, kurumun kuruluş amacıyla karşılaştırıldığında çarpıcıdır.

Konut Fonu, tasarımı itibarıyla konuta erişimi olmayanları konutlandırmak için kurulmuş bir mekanizmaydı. Mantığı basit ve adildi: Vergi, harçlar ve benzeri gelirlerle desteklenen, dolayısıyla toplumun bütününe ait olan bir fon, konut piyasasından dışlanmış kesimleri sisteme dahil etmek için kullanılacaktı. Uygulamada bu yön tersine çevrildi. TOKİ’nin yirmi yılı aşan icraatı içinde üretilen konutların büyük bölümü, zaten konuta erişimi olan orta ve üst orta sınıfa, müteahhitlik sektörüne, ve markalı konut piyasasının arz tarafına aktarıldı. “Sosyal konut” başlığı altında üretilen daireler bile, çoğunlukla mülksüz hane halklarının değil, ikinci-üçüncü konut edinmek isteyen yatırımcıların eline geçti. Hasılat-paylaşımı modeliyle yapılan büyük projeler -şehirlerin merkezinde, en değerli kamu arazileri üzerinde inşa edilen yüksek gelir grubu yapıları- sosyal konut fonunu, lüks konut piyasasının sermaye kaynağı haline getirdi.

Yani Konut Fonu, yoksulun hakkını varsıla dağıttı. Kentsel toprağa ilişkin kamu yetkisi, mülksüzü konutlandırmak için değil, mülklüye yeni mülk yaratmak için seferber edildi. Bu, yönetsel bir sapma değildir; sistemin tasarım hatası ya da uygulama eksikliği de değildir. Sistemin sermaye birikim mantığına uydurulmasıdır. TOKİ örneğinde olağanüstü çarpıcı olan şudur: Kuruluş amacıyla uygulanan icraat arasındaki uçurum o kadar büyüktür ki, bu uçurumun adlandırılmaması ancak suskunlaştırılmış bir tartışma ikliminde mümkün olabilir. Eğer 1970’lerin rant tartışması canlı kalsaydı, TOKİ uygulaması ilk yıllarında entelektüel itirazla karşılaşırdı. Ciddi bir itirazla karşılaşmadı; çünkü itirazın kavramsal araçları çoktan müfredattan çıkarılmıştı.

Konutun bir varlık sınıfı (asset class) olarak yeniden kurulması, bu dönüşümün küresel yüzüdür. Rachel Weber’in finansallaşma analizleri, konut piyasasının kullanım değerinden değişim değerine, oradan da spekülatif varlık değerine kayışını ayrıntılı biçimde belgeledi.[6] Türkiye bu küresel dalganın hem bir uygulayıcısı hem de -ölçek açısından- ileri uygulayıcısı oldu. 2010’lardan itibaren kentsel dönüşüm söylemiyle birlikte konut, barınma ihtiyacını karşılayan bir mal olmaktan çıkıp, sermayeyi muhafaza eden ve değerlendiren bir araca dönüştü. Bu dönüşüm, kentsel rant tartışmasının kavramsal çerçevesini de değiştirdi. Rant artık eleştirel bir kavram değildi; ölçülmesi, optimize edilmesi, “değer artış payı” gibi teknik araçlarla yönetilmesi gereken bir parametreydi.

Bu kavramsal yoksunluk içinde doğdu 2020 düzenlemesi. İmar Kanunu’na eklenen Ek Madde 8, plan değişikliğinden doğan değer artışının tamamının kamuya aktarılmasını öngörürken, bu kuramı 1970’lerin Türkçe rant tartışmasının ya da çağdaş uluslararası literatürün hangi noktasından aldığını açıklamadı. Anayasa Mahkemesi 2023’te bu hükmü iptal ederken, kararını mülkiyet hakkının özüne dokunma kavramıyla gerekçelendirdi ve bu kavramı ise Örücü 1976’nın açtığı hattan geldiği konusunda hiçbir referans vermeden işletti. 2024’te kabul edilen %90 oranı, hiçbir kuramsal çerçeveye dayanmayan bir pazarlık sonucudur. Mahkeme %100’ün özü zedelediğini, Bakanlık %90’ın zedelemediğini söylüyor; aradaki on puanın kuramsal anlamı yok. Bu yoksunluk, sessizce yarım yüzyıllık bir entelektüel mirasın silinmesinin sonucudur.

Düzenlemenin sorunları kuramsal yoksunlukta bitmez; somut yapısal sınırları da vardır. Yönetmelik, plan değişikliğinden doğan değer artışını yalnızca malik talebiyle onaylanan değişiklikler için tanımlıyor; idarenin re’sen başlattığı plan değişiklikleri kapsam dışı. 6306 sayılı Kanun çerçevesindeki riskli yapı süreçleri, kamu yatırımları, kamu mülkiyetindeki alanlar için muafiyetler getirilmiş; mer’i imar planı ile verilmiş emsale esas inşaat alanının bir buçuk katına kadar artışlar değer artış payından muaf tutulmuş. Değer artışının tespiti SPK lisanslı iki değerleme kuruluşunun raporlarının ortalaması üzerinden yapılıyor; bu hesabın yapısal sorunları -emsal kayıtların gerçek alım-satım bedelinden harç nedeniyle düşük gösterilmesi, m² birim fiyat varsayımlarının niteliği, “objektif değer artışı” diye adlandırılan ama esasen öznel takdire kalan unsurlar- kamulaştırma uygulamalarında yıllardır görüldüğü biçimde DAP hesabında da yeniden üreyecektir.[7]

Daha temelde, düzenlemenin kavramsal çerçevesi iki kritik soruyu sormakta yetersiz kalır. Birincisi: Plan değişikliğini idare kendisi yapıyorsa, doğan değer artışı malikin koşulsuz bir hakkı mıdır? Mevcut sistem, idarenin kararıyla doğan rantı tamamen malik üzerinde bırakıyor oysa o değer, tanımı gereği maliğin emeğinden değil, kamu kararından doğmuştur. İkincisi: Değişiklikle değil, yepyeni bir plan kararıyla yani plansız bir alanın ilk kez imara açılması, ya da bir parselin ilk imar kararıyla işlevlendirilmesi durumunda doğan değer artışı ne olacak? DAP bu olağan rant üretim mekanizmasını dışarıda bırakıyor. Yani sistem, kentsel rantın en büyük kaynaklarını -re’sen plan değişiklikleri, ilk plan kararları, kamu altyapı yatırımlarının yarattığı değer sıçramaları- düzenlemenin kapsamı dışında tutuyor; sadece maliğin talep edip yoğunluk artışı ya da işlev değişikliği ile elde ettiği görece dar bir dilime el atıyor. Bu sorular V. Bölümde ayrıntılı biçimde ele alınacak; şimdilik şunu söylemek yeterli: %90 oranının görünüşteki cömertliği aldatıcıdır. Düzenleme, kentsel rantın küçük bir dilimine -üstelik tartışmalı bir hesap yöntemiyle- el atan, asıl rant kaynaklarına ise dokunmayan bir mekanizmadır.

Şimdi tartışma yeniden açılıyor, açılmak zorunda. Üç güç bunu açıyor. Birincisi, 2023 depremi. Yıkılan yapı stoğunun ardındaki rant zincirleri görünür hale geldi: İmar afları, denetim eksikliği, müteahhit kâr marjları, kalite-fiyat ilişkisinin koparılması. Deprem, planlamanın salt teknik bir mesele olmadığını, mülkiyet ve rant düzenlemelerinin can güvenliği meselesi olduğunu ders niteliğinde gösterdi. İkincisi, barınma krizinin orta sınıfı vurması. 2020 sonrasında kira ve konut fiyatlarındaki olağanüstü artış, daha önce sadece mülksüzü etkileyen rant dinamiklerinin, ev sahibi olmayan ya da geçici olarak mülksüzleşen orta sınıfı da etkilemeye başlamasını sağladı. Bunun yanı sıra kentsel dönüşüm süreçleriyle, dönüşümde oluşan ek maliyetleri karşılayamayan veya dönüşüm kararına katılmayan konut sahiplerinin de konutsuz kalmalarına yol açan süreçler yaşanıyor. Bu sınıfsal genişleme, rant tartışmasını teknik olmaktan çıkarıp gündelik bir mesele haline getirdi. Üçüncüsü, Değer Artış Payının bizatihi gündemde olması. Yarım kalmış bir düzenlemenin uygulama yönetmeliği çıktığında, bu düzenlemenin niçin yarım kaldığı sorusunu sormak kaçınılmaz oldu.

Ama tartışma kimin elinde, hangi kavramsal araçlarla açılıyor? Şu anda konuyu öncelikle gayrimenkul hukukçuları, vergi uzmanları ve değerleme müşavirleri konuşuyor. Şehir plancıları ya susuyor ya da uzman-teknik bir dille konuşuyor. Kentsel rantın kente ait olduğunu söyleyen, mülksüzü hesabın merkezine alan bir dil yok ortada. Bu makale, böyle bir dilin yeniden kurulması ihtiyacına bir cevap olarak yazılmaktadır.

Bir sonraki bölümde, Türkiye’deki bu suskunluğun yalnız bir ulusal olgu olmadığını, dünya genelinde toprak rejimlerinin neo-liberal dönüşümle nasıl tek bir piyasa modeline yakınsadığını ele alacağız. 1980’de Türkiye’de kentsel toprağı düşünen birinin okuyabildiği alternatif yelpazesinin bugün ne kadar daraldığını görmek, suskunlaştırılan tartışmanın boyutlarını da daha iyi göstermektedir. 

II. Yelpazenin Daraltılması: Yavuz’dan Bugüne Karşılaştırmalı Manzara

Yavuz’un 1980’de hazırladığı tablo bugünden geriye bakıldığında olağanüstüdür. O yıllarda Türkiye’de kentsel toprak meselesiyle ilgilenen biri -ister yeni yeni mezun vermeye başlamış şehir plancılığı bölümlerinden, ister bu konuyu kuramsal olarak temellendiren SBF Şehircilik Kürsüsü çevresinden- masasında on yedi ülkenin kentsel toprak pratiğini görebiliyordu. İngiltere’nin İkinci Dünya Savaşı sonrası kurduğu otuzu aşkın yeni kent ve bu kentlerdeki kamu arazi mülkiyeti; İsveç’in Stockholm’de yüzyıla yaklaşan uzun süreli kira modeli; Hollanda’nın denizden kazandığı toprakları başından kamu mülkiyetinde tutma geleneği; İsrail’in Yahudi Ulusal Fonu üzerinden kurduğu kolektif toprak sistemi; Sovyet Rusya’nın toprağı tümden kamulaştıran modeli; Polonya, Macaristan, Yugoslavya’nın kendine özgü sosyalist düzenlemeleri; Küba ve Bolivya’nın reform denemeleri; Irak, Ürdün, Lübnan, Suriye’nin farklı uygulamaları. Bu yelpaze yalnızca akademik bir manzara değildi; Türkiye’nin kendi modelini kurarken karşılaştırma yapabileceği, ders alabileceği, hatta uyarlayabileceği gerçek alternatiflerin toplamıydı. Yavuz, bu yelpazenin üzerinden Türkiye için bir paradigma önerisi geliştiriyordu; öneri gerçekleşmedi ama önerinin kendisinin oluşabilmesi, dünyada birden fazla modelin yaşadığı bir dönemin koşullarıydı.

1980 ile 2026 arasında bu yelpaze sistematik biçimde daraldı. Daralma birkaç kanaldan geldi ve farklı ülkelerde farklı biçimler aldı, ama yönü aynıydı: Arsa ve konut, özel mülkiyete ve piyasa mekanizmalarına ağırlığını giderek daha fazla aktaran bir varlık biçimine dönüştü.

İngiltere belki en simgesel örnektir. Margaret Thatcher hükümeti, Yavuz’un kitabının yayımlandığı yıl, 1980’de, Right to Buy programını çıkardı. Bu program, belediye konutlarında oturan kiracılara konutlarını piyasa değerinin altında satın alma hakkı tanıdı; kamu konut stoğu hızla eridi. Yavuz’un “en çarpıcı örnek” diye anlattığı sistem -yeni kentlerin kamu mülkiyetinde kalması, arsanın metalaşmasının önüne setler çekilmesi- bir kuşakta tasfiye edildi. Süreç yalnızca konut stoğunun azalmasıyla sınırlı kalmadı; yerel yönetimlerin arazi politikasındaki belirleyiciliği de aşındı, planlama sistemi piyasa müzakerelerine açıldı. Bugün İngiltere, kamu konut açığını ve kira krizini yönetmekte zorlanıyor; 1980 öncesinin altyapısı bir daha kurulamadı.

İsveç tarafında erozyon daha sessiz oldu ama yine derindi. Stockholm’ün belediye topraklarını uzun süreli kira (tomträtt) ile değerlendiren modeli yasal olarak hâlâ ayakta; ancak 1990’lar sonrası dönemde kira sözleşmelerinin yenilenmesinde belediyelerin müzakere konumu zayıfladı, kira gelirlerinin gerçek değeri eridi. Aynı dönemde İsveç’in 1965’te başlayan “Milyon” konut programı -bir milyon konutun on yıl içinde inşa edilmesini amaçlayan, dünyanın görece en kapsamlı sosyal konut hamlelerinden biri- sona erdirildi; üretilen stoğun bir kısmı 2000’ler sonrasında kooperatiflere ya da özel sahipliğe geçirildi. Kira düzenlemesi sistemi (bruksvärdessystem) yapısal olarak sürmekle birlikte, kent merkezlerinde “siyah pazar” mekanizmalarına alan açıldı. Yani Yavuz’un parlak örneğinin omurgası duruyor, ama içeriği büyük ölçüde piyasaya teslim edildi.

Doğu Avrupa’da kopuş aniydi ve sert. 1989 sonrası dönemde sosyalist toprak rejimleri çöktü; ama çöküşün hemen ardından gelen şey, sıklıkla iddia edildiği gibi bir “denge” değil, dünyada görülmüş en agresif piyasalaştırma dalgalarından biri oldu. Polonya, Macaristan, Çekoslovakya’nın ardılı ülkeler, Romanya, Bulgaristan kentsel kamu konut stoklarını ve kamu arsalarını çok kısa sürede sembolik fiyatlarla mevcut kullanıcılara ya da yatırımcılara devrettiler. Varşova ve Budapeşte gibi kentlerde, sosyalist dönemde kamulaştırılmış arazilerin eski sahiplerine ya da onların mirasçılarına iadesi süreçleri, kentsel rantın olağanüstü yoğunlaşmasına yol açtı. Yavuz’un sosyalist ülkelere ilişkin gözlemleri -toprağın metalaşma dışında tutulması, plancının arsa edinme kaygısından kurtulması- sadece tarihsel bir hatıraya dönüştü. Yugoslavya artık var değil; içinden çıkan ülkelerin hepsi farklı hızlarda piyasalaştı.

Almanya’nın durumu, bu manzarada özel bir yer tutar ve Türkiye’de DAP gibi mekanizmalar tartışılırken sık atıf alınan bir referans olduğu için yarım paragrafı hak ediyor. Almanya, imar değer artışı paylaşımına ilişkin teknik araçları görece korumayı başardı. Bauland-Modell diye anılan uygulamalar, bir parselin imara açılmasından doğan değer artışının önemli bir kısmının altyapı, sosyal donatı ve sosyal konut yatırımlarına yönlendirilmesini sağlayan sözleşmesel düzenlemelerdir; bazı belediyelerde değer artışının yüzde altmışına varan oranları kamu yararına dönmektedir. Bunun yanında städtebaulicher Vertrag (kentsel kalkınma sözleşmesi) mekanizması, plan değişikliklerine eşlik eden külfet paylaşımını standartlaştırmıştır. Bu araçlar gerçekten işliyor; ama önemli bir uyarı gerekir: Alman sistemi DAP gibi merkezi bir oran düzenlemesine değil, yerel müzakereye ve sosyal devlet altyapısına dayanır. Belediyeler güçlü planlama yetkilerine sahiptir, bağımsız yargı denetimi etkilidir, sosyal konut sektörü hâlâ ciddi büyüklüktedir. Türkiye’deki bir tartışmada “Almanya’da da değer artışı paylaşımı var” denildiğinde, bu kurumsal ekosistemin de aktarıldığı kastedilmiyorsa, atıf yanıltıcı kalır. Almanya da neo-liberal aşınmadan muaf değildir. Sosyal konut stoğu son otuz yılda önemli ölçüde küçüldü, kentsel kira krizi büyüdü ama 1980’in kurumsal mirası bütünüyle silinmedi.

Yavuz’un “ilerlemekte olan ülkeler” diye tanımladığı kategoride 1980 sonrasında çok daha çarpıcı bir dönüşüm yaşandı. Küba dışındaki bütün örnekleri (Bolivya, Irak, Suriye, Lübnan, Ürdün) savaşlar, iç çatışmalar, IMF ayarlamaları ve uluslararası sermaye akışları yeniden biçimlendirdi. Bolivya’nın 1954 reform mirası tasfiye edildi; Lübnan’ın iç savaş sonrası yeniden imar süreci kentsel rantın olağanüstü yoğunlaşmasına dayanan bir model üzerine kuruldu; Irak ve Suriye’de devlet kapasitesi savaşlarla kırıldı, mevcut arazi rejimleri büyük ölçüde geçersiz kaldı. Bu ülkelerden günümüze ders olarak çıkarılabilecek bir model değil, daha çok mülksüzleştirilmenin ve kentsel sermayenin sınır tanımazlığının ölçeği kalmıştır.

Bu manzarada Türkiye’nin yeri özel ve dikkate değerdir. 1980’de Yavuz’un haritasında Türkiye, “ilerlemekte olan ülkeler” kategorisinde, sallantılı bir denemeci konumundaydı. Arsa Ofisi vardı ama etkisizdi, kamulaştırma kanunu vardı ama uygulamada yozlaşıyordu, gecekondu yasaları çıkarılıyor ama afla sonuçlanıyordu. 1980 sonrası kırk yılda Türkiye, bu sallantılı durumdan çıkıp küresel piyasa modelinin ileri uygulayıcısı konumuna geçti. TOKİ üzerinden kurulan merkezileşmiş kamu arsa portföyü, bu portföyün hasılat paylaşımı modeliyle özel sektöre aktarılması, kentsel dönüşüm söylemiyle gecekondu alanlarının değerli arsa stoğuna dönüştürülmesi, yap-işlet-devret modelleriyle altyapının özel sermaye yatırımına açılması… Bu mekanizmaların her biri Batı’da örnekleri olan uygulamalardı, ama Türkiye’de uygulanışlarının ölçeği ve hızı kendine özgüydü. Türkiye, neo-liberal kent modelini kopyalamadı; yer yer kendi versiyonunu üretti ve dünyaya gösterdi.

Bu manzara, makalemizin tezi için doğrudan sonuçlar doğurur. Birincisi, “Batı’da nasıl yapılıyor” sorusu, kentsel rant tartışmasında artık eskisi gibi yol gösterici değildir. Karşılaştırma yapılacak modellerin önemli bir kısmı tasfiye edildi; Almanya gibi kısmi istisnalar, kendi kurumsal ekosistemlerinden koparılarak Türkiye’ye aktarılamaz. İkincisi, suskunlaştırılan tartışmanın bir Türkiye özgüllüğü olmadığı görülmelidir; rantın siyasi öneminin arttığı ve buna karşı kuramsal direncin zayıfladığı bir küresel dönemin parçasıdır. Üçüncüsü -ve belki en önemlisi- tartışmayı yeniden açacaksak, hazır bir modelden ödünç alarak değil, kendi başımıza ve kuramsal zeminden başlayarak açmak zorundayız. Yavuz’un 1980’de okuyabildiği yelpaze artık raflarda yok; raflar boş değil ama gözleri başka yere bakan kitaplarla dolu. Türkiye’nin kentsel rant düzenlemesini hangi ilkelere dayandırması gerektiği sorusunun cevabını dışarıdan bekleyemeyiz.

Bir sonraki bölümde, bu kuramsal zeminin Türk hukukundaki temel kavramına -mülkiyetin sınırlanması ve “öze dokunma” tartışmasına- döneceğiz. Anayasa Mahkemesi’nin 2023 kararını mercek altına alırken, mahkemenin işlettiği kavramsal aracın kimin “özünü” koruduğunu, kimi tanımlamadığını soracağız. 

III. Eksik Denklem: Mülksüzün Anayasal Konumu Üzerine

Kentsel rant, mülkiyet ve planlama üçgenini tartışmaya açan her metin, farkında olarak ya da olmayarak bir denklem kurmaktadır. Bir tarafta malik vardır: Taşınmazın hukuki sahibi, sınırlandırılırken adil denge gözetilmesi gereken, hakları anayasal güvence altındaki taraf. Diğer tarafta kamu vardır: Kentsel hizmetler için kaynak ihtiyacı duyan, planlama yetkisini elinde tutan, mülkiyeti gerektiğinde sınırlandırma araçlarına sahip olan idare. Tartışma, bu iki tarafın karşılıklı konumlarını dengelemek üzerinden döner. Mülkiyetin sosyal işlevi, kamu yararının sınırları, öze dokunma, orantılılık, adil denge. Yüz yılı aşkın süredir gelişen bütün bu kavramsal aygıtlar, bu iki taraf arasındaki ilişkinin nasıl kurgulanacağına dair konuşmaktadır.

Bu denklemin matematiksel olarak ilginç bir özelliği vardır. İki taraflıdır; ama çözümü için üçüncü bir taraf zorunlu olarak ortaya çıkar.  Bu üçüncü taraf bağımsız bir değişken olarak değil, denklemin kalıntısı olarak görünür olur. Mülksüz işte budur: Kentsel ekosistemde yaşayan ama malik olmayan herkes -kiracılar, kente erişim talep edenler, gecekondu sakinleri, henüz konut edinememiş gençler, mülklerini kentsel dönüşüm sürecinde kaybetmiş eski malikler, kente yeni göç edenler.[8] Mülksüz, mevcut denklemin çözümünde malik ile kamu arasındaki dengenin bir sonucu olarak konumlanır. Adil denge maliki koruduğunda mülksüz daha fazla baskı altına girer; kamu yararı malik aleyhine genişlediğinde mülksüz dolaylı olarak korunmuş sayılır. Ama mülksüz, hiçbir aşamada kendi başına bir değişken, kendi başına bir hak sahibi olarak hesaba katılmaz.

Bu denklem kuruluşunun felsefi alternatifini, John Rawls’ın 1971 tarihli Bir Adalet Teorisi çalışmasında bulmak mümkündür.[9] Rawls’ın kuramı Türkçe planlama yazınında çok az dolaşıma girmiştir. Türkiye’de şehircilik eğitimi alan kuşakların çoğu Rawls’ı duymadan mesleğe başlar oysa kentsel rant ve barınma meselesini düşünmek için gerçek bir kavramsal kaldıraçtır. Rawls şu soruyu sorar: Bir toplumun temel kurumlarını tasarlarken, kişinin kendi konumunu -varlıklı mı yoksul mu, malik mi mülksüz mü, sağlıklı mı engelli mi olacağını- bilmediği bir başlangıç durumu hayal edelim. Bu “cehalet peçesi” (veil of ignorance) arkasından, hangi kurumsal düzeni seçerdik? Rawls’ın cevabı şudur: Rasyonel aktörler, hangi konumda olacaklarını bilmedikleri için, en kötü durumda olanı koruyacak bir düzen seçerler. Felsefe literatüründe “maximin” diye anılan bu ilke, minimum konumun maksimize edilmesi demektir. Bunun toplumsal karşılığı ünlü fark ilkesidir (difference principle): Toplumsal ve ekonomik eşitsizlikler, ancak en az kazançlı konumdakileri yararlandırıyorsa meşrudur. Yani Rawls için adalet, eşit dağılım da değil; piyasanın ürettiği herhangi bir dağılım da değil; en kötü konumdakini yararlandıran dağılımdır.

Bu çerçeve denklemimizi köklü biçimde değiştirir. Cehalet peçesi arkasında, mülklü mü yoksa mülksüz mü olacağımızı bilmediğimiz koşullarda, kentsel rantı tamamen malikte bırakan bir sistemi seçer miydik? Hayır!  Çünkü mülksüz olma ihtimalimiz bizi başka bir tercihe iter: Kentsel rantın, en kötü konumdaki kentliyi -yani sıfır birikimli, piyasadan konut talep edemeyen mülksüzü- yararlandırmak üzere düzenlenmesi. Rawls’ın ilkesi işletildiğinde mülksüz denklemin birinci öğesi olur. Kentsel rantın ilk adresi mülksüzlerdir; çünkü onlar en az kazançlı konumdadır; çünkü kentin ürettiği değer, en çok ihtiyacı olana yönelmedikçe meşru bir dağılım sayılamaz. Bu, salt ahlaki bir tercih değildir; Rawls’ın gösterdiği gibi, rasyonel olarak zorunlu bir kurum tasarımıdır. Bu ilke hakkaniyet olarak adaleti çağırır.

Bu denklem kuruluşu Türk hukukunda son derece sistematik biçimde oluşmuştur. 1982 Anayasası’nın 35. maddesi mülkiyet hakkını malik üzerinden tanımlar; 46. madde kamulaştırmayı düzenler; 13. madde temel hakların özüne dokunulmama güvencesini verir. Bu hükümlerin tümü maliğin karşı karşıya geldiği müdahale durumlarını çerçeveler. Mülkiyetin sosyal işlevi de aynı yapı içinde işlenir: Malik mülkiyetini kullanırken topluma karşı yükümlülük taşır, ama bu yükümlülüğün muhatabı “toplum” ya da “kamu yararı” gibi gevşek ve özsüz bir kavramdır; somut mülksüz değildir. Anayasanın 57. maddesi konut hakkını düzenler: “Devlet, şehirlerin özelliklerini ve çevre şartlarını gözeten bir planlama çerçevesinde, konut ihtiyacını karşılayacak tedbirleri alır” ama bu hak yargısal denetime mülkiyet hakkıyla aynı düzeyde girmez. AYM mülkiyet sınırlamalarını yapısal “adil denge” ve “orantılılık” testleriyle inceler; konut hakkı ihlali iddiasında ise karşılaştırılabilir titizlikte bir test geliştirmemiştir. Sosyal haklar yargısal denetime “uygun olduğu ölçüde” girer; mülkiyet hakkı her durumda girer. Bu asimetri tesadüf değildir; iki taraflı denklemin yapısal sonucudur.

Esin Örücü’nün 1976 çalışması, bu denklemin Türk hukukundaki en gelişmiş kavramsal mimarisidir. Örücü mülkiyetin sınırlanmasının türlerini titizlikle ayırır:  Öze dokunan/dokunmayan, kamulaştırma/genel sınırlama, bireysel müdahale/genel düzenleme.[10] Bu ayrımlar maliğin karşı karşıya kaldığı müdahale türlerini sınıflandırır; mülksüzün denklemdeki konumuna ilişkin bir tartışma içermez.[11] Bu, Örücü’nün eksikliği değildir. O döneminin sorularına cevap veriyordu ve modern Avrupa mülkiyet teorisinin Türkçe’ye getirilmesi başlı başına büyük bir hizmet oldu. Ama o teori de Avrupa hukuk düşüncesinde mülksüzü denklem dışında bırakan bir gelenekten geliyordu. Örücü bu geleneği rafine etti; reddetmedi. Bugün Türk hukuk doktrini de aynı gelenek içinde çalışmaktadır.

AYM’nin 1977 ve 2023 kararları, bu aynı denklemin yarım yüzyıl arayla verilmiş iki örneğidir. 1977’de mahkeme, kamulaştırma bedelinin maliğin vergi beyan değerine indirilmesini “mülkiyet hakkını anlamsızlaştıran” bir müdahale olarak iptal etti. Karar maliği koruyordu; bu korumanın altyapı yatırımları için gereken kamulaştırma kaynaklarını kıstığı, dolayısıyla kentsel hizmetlere erişimi engellediği, dolayısıyla mülksüzün kente erişim imkânlarını daralttığı  düşünülmedi.[12] 2023’te mahkeme, plan değişikliğinden doğan değer artışının tamamının kamuya aktarılmasını “adil dengeyi malik aleyhine bozan orantısız bir sınırlama” olarak iptal etti.[13] Bu kez kavramsal araç daha rafine -“öze dokunma” değil “adil denge/orantılılık”- ama denklemin tarafları aynıydı: Malik ve kamu. İki dava arasındaki yarım yüzyıllık zamanda Türk hukuk teorisi mülkiyetin sosyal işlevi konusunda incelmişti; ama denklemin üçüncü tarafı için bir yer açmamıştı.

Burada bir kavramsal incelik vurgulanmaya değer. AYM “adil denge” derken, kullandığı “adil” kavramı orantılılık anlamındadır; iki tarafın birbirine karşı yüklerinin oransal olarak makul olması. Bu, Rawls’ın “adalet” kavramından farklı bir şeydir. Rawls’çı adalet dağıtım adaletidir: Kaynakların kim arasında nasıl bölündüğüne ilişkin bir yargı. AYM’nin yaptığı orantılılık testidir; Rawls’ın işlediği fark ilkesidir. Bu iki kavramın aynı kelimeyle (adalet, adil) anılması bir terminolojik karışıklık yaratır; ama yapısal olarak bambaşka şeylerdir. AYM bir mülkiyet sınırlamasını “adil” bulduğunda, malik üzerindeki yükün kamu yararı amacıyla orantılı olduğunu söylüyor; toplumsal kaynakların “hakkaniyetli” dağıtıldığını söylemiyor. Bu ayrım, AYM kararlarını okurken sıkça gözden kaçan ama makalemizin tezi açısından kritik olan bir noktadır.

Şimdi makalemizin temel önerisi netleşebilir. AYM’nin 2023 kararını eleştirmek yerine, kararın oturduğu denklemin eksik kurulmuş olduğunu göstermek bir paradigma değişikliğine kapı açar. Mahkemenin kararı, kendi içinde tutarlıdır, verili denklem içinde matematik doğru çalışmıştır. Sorun, denklemin kendisinin yetersiz tanımlanmasıdır. AYM’nin önüne, malik mağduriyeti şikayetiyle değil, mülksüz dışlanması şikayetiyle bir dava gelseydi, mahkeme nasıl bir test geliştirirdi? Kavramsal araç yok. AYM’nin kararı, mevcut araçlarla, mevcut denklem içinde, mümkün olan en iyi karardır. Asıl mesele araçların ve denklemin yenilenmesidir.

Denkleme üçüncü değişken katıldığında, başka birçok soru farklı cevaplar bulur. Plan değişikliğini idare kendiliğinden yapıyorsa, doğan rant maliğin değil, kentin ortak hakkı haline gelir. Çünkü değer maliğin emeğinden değil, kamu kararından doğmuştur. Bu rant, mülksüzü konutlandırmaya yönelik bir kamu fonuna kanalize edilebilir; vergi mantığından iade mantığına geçilir. Aynı düşünce, plansız bir alanın ilk kez imara açılmasıyla doğan değer artışı için de geçerlidir; bu rant kentlinin ortak hakkıdır, sadece o parsel maliğinin değil. Kentsel dönüşüm sürecinde yerleşik kiracılar -mahalleyi kuran biyografik ve sosyal sermayenin üreticileri- yer değiştirme tazminatı, öncelikli yeni konut hakkı, kentten dışlanmama hakkı sahibi olur. Kamulaştırma uygulamasında, maliğin tam karşılık alma hakkı kadar, kamulaştırılan alanın kullanımıyla ortaya çıkacak rantın bir kısmının mülksüz konutlandırmasına yönlendirilmesi de denklemin parçası olur. Toplanan değer artış payları genel bütçeye ya da Bakanlık kasasına değil, anayasal bir özne olarak tanımlanmış mülksüzün barınma hakkını gerçekleştiren bir kamu fonuna aktarılır.

Bu yeniden kurmanın somut bir testi vardır, ve test şu anda Türkiye’de yıllardır uygulanmakta olan bir kurum üzerinden yapılabilir: Toplu Konut İdaresi. TOKİ’nin yapısal sorununu Rawls’çı çerçevede yeniden okumak, sorunun derinliğini daha açık gösterir. TOKİ, talep tabanlı işleyen bir konut üreticisidir: İnsanlar başvurur, taksitleri ödeme kapasitelerini belgeler, kura çekilir, hak kazananlar konut sahibi olur. Bu işleyişin görünüşte bir adaleti vardır, “herkese eşit fırsat” denilebilir. Ama Rawls’ın gösterdiği gibi, fırsat eşitliği başlı başına bir adalet ilkesi değildir; gerçek test, kurumun en kötü konumdakini yararlandırıp yararlandırmadığıdır. TOKİ bu testten geçemez. Çünkü talep edebilmek için bile minimum bir birikim, minimum bir gelir düzeyi, minimum bir taksit ödeme kapasitesi gerekir. Sıfır birikimli, piyasadan konut talep edemeyen kesimler -Rawls’çı dilde “en az kazançlı konumdakiler”- TOKİ’nin müşterisi bile olamaz. Sistem onları görmez; çünkü görmenin koşulu talep etmektir, talep etmenin koşulu da o kesimlerin sahip olmadığı asgari kapasitedir. TOKİ’nin yoksulun hakkını varsıla dağıtması, bireysel niyetlerin bir sonucu değildir; talep tabanlı işlemenin yapısal bir sonucudur. Sistem, kendi kör noktasını yapısal olarak üretir.

Rawls’çı çerçevede meşru bir konut fonu, ihtiyaç tabanlı işletilmek zorundadır. Yani: kim en yüksek talebi gösterdi değil, kim en yüksek ihtiyaç içinde sorusunu sormalıdır. Sıfır birikimli mülksüz, fonun birincil muhatabı olmalıdır, son sırada bekleyen değil. Bu, uygulamada konut fonunun çalışma mantığını tamamen değiştirir: Gelir testleri, ihtiyaç değerlendirmesi, biyografik kriterler (kente göç, kentsel dönüşümle yer değiştirme, afet, vb.) gibi kriterler önde gelir; piyasa benzeri talep mekanizmaları geri çekilir. Kuşkusuz uygulanması kolay değildir ve gelir tespiti, hak sahipliği belirlemesi, fonun yeterli büyüklüğe ulaşması gibi pratik sorunlar vardır. Ama bunlar uygulama sorunlarıdır, kuruluş ilkesinin değil. Mevcut TOKİ ise kuruluş ilkesi olarak fark ilkesini hiç içermez; uygulanması zor olduğu için değil, kuramsal olarak hiç düşünülmediği için.

Bu örnek aynı zamanda mevcut Değer Artış Payı düzenlemesinin de yapısal sorununu gösterir. DAP toplanıyor ama nereye gidiyor? Yönetmeliğin çerçevelediği biçimiyle, toplanan paranın büyük kısmı belediyeye, küçük kısmı Bakanlık döner sermayesine aktarılır; nasıl kullanılacağına ilişkin sıkı bir kanal yoktur. Rawls’çı denklemde bu kabul edilemez. Eğer kentsel rantın bölüşümü adalet kavramı içinde tartışılacaksa, toplanan rantın mülksüze yönlendirilmesi bir tercih değil, kurumun meşruiyetinin kuruluş koşuludur. DAP’ın kendisi, oranı %90 ya da %100 olsun fark etmeksizin, kullanım amacı belirsiz kaldıkça adalet aracı olarak kuruluşunda eksik kalır.

Bu noktada AYM’nin 2023 kararını yeniden okumak mümkündür. Mahkeme, %100 aktarımı malik mağduriyeti gerekçesiyle iptal etti. Bu, verili denklemin içinde tutarlıydı. Ama eğer denklem üç taraflı olarak kurulsa, %100 aktarım pekâlâ meşru olabilirdi: Malik kazanımının önemli bir kısmından feragat ediyor, kamu transfer mekanizmasını yürütüyor, mülksüz konutlanıyor. Bu üç taraflı çözümde malik üzerindeki yük “orantısız” değildir. Çünkü orantılılık testi artık ikili değil, üçlüdür. Maliğin kazanımı, kamunun aracılığı, mülksüzün hakkı üçü birden hesaba katılır. AYM’nin kararı yanlış değildi; verili çerçevede doğruydu. Çerçevenin kendisi yetersizdi.

Bu argümana yöneltilebilecek en güçlü itirazı baştan ele almak gerekir. Bir okuyucu şöyle diyebilir: “Mülksüzü korumanın yolu zaten ayrıca vardır; sosyal konut, kira düzenlemesi, sosyal yardım, kentsel dönüşüm hakları. Bu mekanizmalar mülkiyet hukukunun dışında işliyor; mülkiyet hukukunu da mülksüzün hakları üzerinden okumak gerekli mi?” İtiraz haklı görünür, ama yapısal olarak yanılgılıdır. Çünkü mülkiyet hukukunun mülksüzü dışlayan kuruluşu, sosyal konut, kira düzenlemesi, kentsel dönüşüm hakları gibi mekanizmaların etkisizliğinin de yapısal nedenidir. Sosyal konutun gerçekleşmesi için kaynak gerekir; kaynak rant biriktiriminden gelmek zorundadır; rant biriktirimi malik-kamu denklemine sıkıştığı için mülksüze ulaşmaz. Kira düzenlemesi yapılmak istendiğinde malik mülkiyet hakkına dayanır; mahkemeler “öze dokunma” eşiğini malikin lehine yorumlar; düzenleme zayıflar. Kentsel dönüşüm hakları kâğıt üzerindedir; uygulamada müteahhitin ve maliğin pazarlığına teslim edilir. Yani üç ayağı varmış gibi görünen sistem, gerçekte iki ayağa dayanır; üçüncü ayak göstermeliktir. Mülksüzü denkleme katmak, mülkiyet hukukunun yanında işleyen bir yan-çözüm değil, sistemin matematiğini değiştiren bir paradigmadır.

Denklem yeniden kurulduğunda, mülksüzün anayasal konumu da yeniden tanımlanmak zorundadır. Şu anda mülksüz, Anayasanın 57. maddesindeki belirsiz “tedbir alınacak” hükmüne sıkışmış, kendi başına anayasal bir özne olarak görünmeyen bir kategoridir. Üç taraflı denklemde ise mülksüz, kentin kolektif olarak ürettiği değerin doğal ortağıdır. Çünkü kentsel rantı üreten emeğin, biyografinin, gündelik hayatın taşıyıcısıdır. Bu tanımı anayasal düzeye taşımak, bir yandan 57. maddeyi yeniden yorumlamak, bir yandan da yeni bir anayasal kavramsallaştırma talep etmektedir: Kentin ortak ortağı olarak yurttaş, mülkiyetin yanında ama mülkiyet hakkıyla aynı düzeyde işletilen barınma hakkı sahibi olarak özne. Bu, salt akademik bir öneri değildir; sistemin matematiğinin değiştirilmesi için zorunlu bir adımdır.

Bu üçüncü değişken yaklaşımı, geçmiş kararları farklı okuma imkânı verirken, geleceğe ait kararların farklı kurulmasına da zemin hazırlar. AYM bir gün, kentsel rant düzenlemesini önüne geldiğinde üç taraflı bir orantılılık testi kurabilir mi? Kuramsal olarak, evet. Ancak bunun için önce denklemin yeniden kurulması, mülksüzün anayasal bir özne olarak görünür kılınması, kentin yurttaş için kolektif bir hak alanı olarak anlaşılması gerekir. Bu makalenin ilerideki bölümleri, bu kurmanın hem mevcut uygulama (IV. Bölüm), hem mevcut düzenleme (V. Bölüm), hem de gelecek paradigma (VI. Bölüm) düzeylerinde ne anlama geldiğini ele alacaktır.

Bir sonraki bölüme geçmeden bir nokta daha vurgulanmalıdır. Mülksüzü denkleme katmak, maliğe karşı bir hamle değildir. Üç taraflı denklemde malik de kendi konumunu daha sağlam bulur. Çünkü mülksüzün hak temelinden dışlanmasıyla aslında malikin de uzun vadeli güvencesi zedelenmektedir. Kentin barınma sorununu çözemeyen, mülksüzü dışlayan bir düzen, sonunda maliği de tehdit eden ekonomik krizler ve toplumsal gerilimler üretir. Üçüncü değişken katıldığında, denklem sadece daha adil değil, daha çözülebilir hale gelir. Bu, yalnız bir hak meselesi değil, bir akıl yürütme meselesidir: Bir denklem üç değişkenle çözülüyorsa, iki değişkenle çözmeye çalışmak matematik açısından da yanlıştır.

Bir sonraki bölümde, bu denklem yeniden kurulurken aslında mevcut sistem mülkiyet hakkını koruma iddiasında bile başarısız oluyor bu da kendi başına anlatılması gereken bir hikâyedir. Çünkü hukuk, ilan ettiği koruma standardını uygulamada karşılayamadığında, hak meselesi salt mülksüz için değil, malik için de açık bir yapısal sorun haline gelir. 

IV. Bugünün Kamulaştırması: İlkesizliğin İki Yönü

Önceki bölüm bir iddiayla kapandı: Hukuk, mülkiyet hakkını koruma iddiasında bile başarısız oluyor. Bu bölüm o iddiayı somutlar. Dikkat edilsin bu bölüm boyunca konuşacağımız taraf, mülksüz değil, maliktir. Mülkiyet hukukunun bütün kavramsal aygıtının, anayasal güvencelerin, yüz yıllık doktrinin merkezine koyduğu özne. Göstermek istediğimiz şudur: Sistem, koruma iddiasının tam merkezindeki özneyi bile tutarlı biçimde koruyamıyor. Üstelik bunu tek yönlü yapmıyor, kâh maliki, kâh kamuyu, çoğu zaman ikisini birden, dayanaksız ve öngörülemez biçimde zarara uğratıyor. Bu ilkesizlik, mülksüzü görmezden gelmenin uzağında bir sorun değil; aynı kökün iki dalıdır. İlke yoksa, sistemde en zayıf olan en çok kaybeder; ama ilkesizlik o kadar yaygındır ki malik ve kamu da rastgele kaybeder.

Bugünün Türkiye’sinde kamulaştırma, geçmişin istisnai bir kamu işlemi olmaktan çıkıp olağan ve yoğun bir faaliyet haline geldi. Otoyollar, hızlı tren hatları, barajlar, enerji nakil hatları, doğalgaz boru hatları, kentsel altyapı projeleri… Bu büyük kamu yatırımlarının her biri geniş ölçekli arazi edinimi gerektiriyor. Bu hacim içinde, kamulaştırmanın hukuki çerçevesini oluşturan 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun istisnai olması gereken hükümleri kural haline geldi; özenli olması gereken değerleme süreçleri seri ve standartlaşmış işlemlere dönüştü. Sorun bir mevzuat sorunu değildir. 2942 sayılı Kanun, gerçek karşılığın (bedelin) ödenmesini, tam ve peşin ödemeyi, taşınmazın niteliğine uygun değerlemeyi öngörür. Sorun, kanunun uygulamada nasıl içi boşaltılarak işletildiğidir. Fehmi Yavuz’un 1980’de yazdığı gözlem bugün hâlâ geçerlidir: Uygulayıcılar, “türlü kaçamak yollarını bulup göstermeyi alışkanlık haline getirmişlerdir.”[14]

Yapı Değerlemesi: Yanlış Aletle Doğru İş Yapılamaz

Kamulaştırmada en göze batan yapısal sorun, üzerinde yapı bulunan taşınmazların değerlemesinde ortaya çıkar. Kanun, taşınmazın gerçek karşılığının ödenmesini emreder; yapının gerçek karşılığı ise onun yeniden inşa (yerine koyma) maliyeti yani sahibinin eşdeğer bir yapıya yeniden kavuşabilmesi için gereken bedeldir. Uluslararası literatürde bu ilke “tam ikame bedeli” (full replacement cost) olarak adlandırılır ve amortisman düşülmeden hesaplanması gerektiği kabul edilir; çünkü mağdur, yıpranmış da olsa kullandığı yapının yerine yeni bir yapı edinmek zorundadır.

Türkiye’deki uygulama bu ilkeyi iki ayrı yanlış araçla ihlal eder. Birincisi, yapı değerlemesinde çoğunlukla Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nın her yıl yayımladığı “yapı yaklaşık birim maliyetleri” cetveli kullanılır. Oysa bu cetvel, kamulaştırma değerlemesi için değil, mimarlık ve mühendislik hizmet bedellerinin hesaplanması için üretilmiştir. Cetvel, yapının kendisinin m² başına (proje hazırlanmasına esas)kaba maliyetini  verir; ama yapının oturduğu arsanın, bağlandığı altyapının, içinde bulunduğu çevrenin, kazanılmış konumun hiçbirini içermez. Bir yapıyı sadece “şu kadar m², şu yapı sınıfı, m² başına şu kadar lira” diye hesaplamak, onu içinde var olduğu bütün ilişkilerden kopararak soyut bir tuğla-beton yığınına indirger. Yapıların gerek kullanılan malzeme gerekse yapım kalitesi yani gerçek maliyetlerindeki unsurların farklılığı dikkate alınmadan genel kategori içerisindeki metrekare birim değeri dikkate alınır. Proje çizimlerinin karşılığını belirlemek için bu makul bir yöntem olabilir. Bu tablonun kamulaştırma için kullanılması hiçbir zaman o yapının gerçek maliyetini göstermez, genellikle bedel düşük kalır. Bilirkişinin ve yargı sisteminin kolaycılığı genellikle hak sahibinin aleyhine işler. İkincisi, bu maliyetten “yıpranma payı” düşülürken kullanılan amortisman tablosu, esasen emlak vergisi matrahının hesaplanması için tasarlanmış kurgusal bir tablodur; yapının fiziksel ve işlevsel yıpranmasıyla matematiksel bir ilişkisi yoktur. Belirli bir yaş ve yapı tipi için tablonun verdiği yıpranma oranı, o yapının gerçek durumunu yansıtmaz; bir varsayımdır. İki yanlış aracın birleşimi, yapı değerini gerçek ikame maliyetinin altında bırakır, bazen çok altında.

Bu, mülksüzü ilgilendirmeyen, doğrudan maliği mağdur eden bir sorundur. Yapısının gerçek karşılığını alamayan malik, eşdeğer bir yapıya yeniden kavuşamaz; mülk sahibi iken mülksüzlük riski ile karşı karşıya kalır, kamulaştırma bedeli “tam” olmaktan çıkar.

Dış Finansmanlı Projeler: Uluslararası Standardın İçinin Boşaltılması

Bu sorunun en çelişkili biçimi, uluslararası finans kuruluşlarının (IFC, EBRD, Dünya Bankası) kredilendirdiği büyük altyapı projelerinde ortaya çıkar. Bu kuruluşlar, kredi koşulu olarak, projenin uluslararası çevresel ve sosyal standartlara uygun olarak yürütülmesini şart koşar. Arazi edinimi ve yeniden yerleşim için geçerli standart -IFC Performance Standard 5- tam ikame bedeli ilkesini açıkça benimser ve etkilenen kişilerin kamulaştırma öncesi yaşam düzeylerinin korunmasını, yani hak kayıplarının telafisini öngörür. Bu projelerde, genellikle yabancı danışman firmalar tarafından hazırlanan Yeniden Yerleşim Eylem Planları (Resettlement Action Plan – RAP) ve yine çoğunlukla  yabancı danışman firmaların hazırladığı bağımsız izleme raporları uygulamanın denetlenmesinde birer araç olarak kullanılır.

Burada, bir uygulamacı olarak doğrudan tanık olunan yapısal bir aksaklık vardır. Bu RAP ve izleme süreçlerinde, yapı kamulaştırmaları nedeniyle oluşan hak kayıplarının telafisi en öne çıkan unsur olmalıdır. Ama raporlar, nedense, çoğunlukla yalnızca kamulaştırma bedelinden düşülen amortisman bedelinin telafisini yeterli kabul eder. Yani mantık şudur: “Mahkeme ve bilirkişi marifetiyle belirlenen kamulaştırma bedeli doğrudur; biz sadece, tam ikame ilkesi gereği, düşülen amortismanı malike öderiz; bir de yerinden edilme nedeniyle bazı ek tazminatlar öderiz; sorun çözülmüştür.” Bu mantığın görmediği şey, kamulaştırma bedel tespitinin kendisinin yanlış ya da tutarsız olabileceğidir. Eğer temel bedel tespiti -yapı değerlemesindeki yanlış araçlar nedeniyle- zaten hatalıysa, üzerine kesilen amortismanı yapı sahibine ödemek sorunu çözmez; sadece hatalı bir tabanı biraz yükseltir. Bu eğilimin arkasında çıplak bir çıkar uyumu vardır: Kamulaştıran idare maliyetin düşük kalmasından yanadır, finans kuruluşları da proje maliyetinin şişmesini istemez. Tam ikame ilkesi kâğıt üzerinde kabul edilir; pratikte, telafinin kapsamı, asıl bedel tespitindeki yapısal hatayı sorgulamayacak biçimde daraltılır. Uluslararası standardın içi, onu uygulayanlar eliyle boşaltılır. Süreç bir tür mülksüz üretmeye dönüşür.

Tarımsal Araziler: Tutarsızlığın İki Yöne Birden İşlemesi

Şimdiye kadar anlatılanlar maliğin aleyhine işleyen sorunlardı. Ama kamulaştırma değerlemesindeki ilkesizlik tek yönlü değildir; aynı sistem, sıklıkla kamunun aleyhine de işler. Bunun en açık örneği, imarlı alanların çevresindeki tarımsal arazilerin kamulaştırılmasında görülür.

Kanun, tarımsal niteliğini koruyan bir arazinin değerinin, o arazinin şimdiki tarımsal geliri üzerinden -kapitalizasyon yöntemiyle- hesaplanmasını emreder. Yani bir tarlanın değeri, ürettiği tarımsal ürünün net gelirinin belirli bir katsayıyla çarpılmasıyla bulunur. Bu, arazinin tarımsal kullanımdaki gerçek değeridir. Oysa uygulamada, imarlı alanlara yakın tarım arazilerinde bilirkişiler sıklıkla bu çerçeveyi aşar: Kanunun ilkesine aykırı olarak, arazinin gelecekte imara dahil olma olasılığını, kente yakınlığını, çevredeki arsa fiyatlarını hesaba katarak, tarımsal değerin çok üstünde bedeller belirler. Bu, kamu aleyhine bir tutarsızlıktır. Henüz gerçekleşmemiş, belki hiç gerçekleşmeyecek bir imar beklentisinin bedelini kamu öder. Üstelik bu beklenti rantı, eğer arazi gerçekten imara açılsaydı, az önceki bölümlerde tartıştığımız mantıkla zaten kamuya ait olması gereken bir değerdir; burada kamu, kendi kararıyla yaratacağı rantı, daha o kararı vermeden, peşinen malike ödemiş olur.

Ama aynı değerleme pratiği, ters yönde de tutarsızlaşır. Kapitalizasyon hesabında, çiftçinin gerçek gelirinin hesaplanması gerekir; oysa dosya sayısının çokluğu nedeniyle, bir ilçe ya da köy için kolaylık olsun diye tek tip ürün deseni varsayılır. Gerçekte farklı ürünler yetiştiren, farklı verim alan, farklı gelir elde eden çiftçilerin hepsi aynı standart hesaba tabi tutulur. Bu, kimi malik için gerçek gelirinin altında bir değerlemeye -yani malik aleyhine bir sonuca- yol açar. Aynı sistem, bir parselde kamuyu fazla ödetirken, başka bir parselde maliğe eksik öder.

Sistem zorlandığında ise, belirsiz bir kavram devreye girer: “objektif değer artışı.” Ölçütü net olmayan, bilirkişinin takdirine bırakılan bu değişken, hesabın açığa düştüğü her yerde bir tampon işlevi görür. Yerine göre kamuyu, yerine göre maliği zarara uğratır. Ölçütsüz olduğu için denetlenemez; denetlenemediği için keyfîdir.

Acele Kamulaştırma: Plansızlığın Olağanlaşması

İlkesizliğin son boyutu, sürecin kendisindedir. 2942 sayılı Kanun’un 27. maddesindeki “acele kamulaştırma”, adından da anlaşılacağı gibi, istisnai ve ivedi durumlar için tasarlanmış bir usuldür: Olağan kamulaştırma sürecini beklemeden, mahkemece belirlenen bedelin peşin ödenmesiyle taşınmaza el konulabilmesini sağlar. Tasarımda istisna olan bu usul, uygulamada kural haline geldi.

Bunun nedeni, çoğunlukla idarenin kendi plansızlığıdır. Kararı yıllar önce alınmış, finansmanı sağlanmış, ihalesi yapılmış projelerde bile, kamulaştırma çalışması neredeyse son anda -inşaat fiilen başlamak üzereyken- başlatılır. Zaman kalmadığı için olağan usul değil, acele usul seçilir. Dahası, projeler çoğu zaman kesinleşmiş uygulama projesi yerine avan proje (ön tasarım) üzerinden yürütüldüğü için, güzergâhın tam olarak nereden geçeceği netleşmeden, olasılıklara karşı gereğinden çok geniş bir koridor için acele kamulaştırma kararı alınır. Sonuç: Gereğinden fazla taşınmaza, gereğinden erken el konulur. Malikler, taşınmazları üzerindeki tasarruf imkânını kaybeder, satamaz, kullanamaz, geliştiremez; kimi durumda, hangi parselin gerçekten kamulaştırılacağı belirsizliğinden spekülasyon doğar. Plansızlığın maliyeti, yine malike ve kamuya birlikte yüklenir.

Buna bir de kamulaştırmadan artan parsel sorununu eklemek gerekir. Bir taşınmazın bir kısmı kamulaştırıldığında, geriye kalan parçada oluşan değer düşüklüğünün de bedele eklenmesi gerekir. Bu hesap, uygulamada en tutarsız işleyen kalemlerden biridir ve sıklıkla kamu aleyhine sonuç verir. Bilirkişiler, parselin kamulaştırmadan arta kalan kısmının değer kaybını dayanaksız biçimde yüksek belirleyebilir. Burada da ilke yokluğu, sonucun hangi tarafa düşeceğini belirsizleştirir.

İlkesizliğin Anlamı

Bütün bu tablonun ortak paydası, bir tarafı sistematik olarak kayıran bir düzen değildir. Öyle olsaydı, en azından öngörülebilir olurdu. Ortak payda, ilkesizliktir. Sistem, neyi nasıl değerleyeceğine dair tutarlı bir kuramsal temele sahip olmadığı için, sonuç her dosyada rastgele bir yöne savrulur: Kâh malik fazla alır, kâh kamu fazla öder, kâh malik hakkını alamaz, kâh ikisi birden zarar eder. Yavuz’un yarım yüzyıl önce işaret ettiği “kuramsal ilke yokluğu” sürmektedir; renkler değişmiş, düzen aynı kalmıştır. Girişte bu uygulamalar için “vahşi” sıfatını kullanmıştık; görülüyor ki vahşilik bir taşkınlık değil, ilkesizliğin ta kendisidir — ölçüsünü yitirmiş değil, ölçüsü hiç kurulmamış bir düzenin sonucu.

Ve burada, bu bölüm boyunca bilinçle ertelediğimiz soruya dönmek gerekir. Bütün bu tartışma maliğin etrafında döndü.  Çünkü kamulaştırma hukuku maliği tanır, ona bir bedel öder, onun için bilirkişi görevlendirir, onun için mahkeme kurar. Peki kamulaştırılan alandaki mülksüz ne olur? Kamulaştırılan bir arazideki kiracı, ortakçı, mevsimlik tarım işçisi, tapusuz kullanıcı, enformel yerleşimci… Bunların çoğu değerleme tartışmasının nesnesi bile değildir. Malik, hatalı ve tutarsız da olsa, bir bedel alır; mülksüz çoğu zaman hiçbir şey almaz. Dış finansmanlı projelerde Yeniden Yerleşim (RAP) süreçleri en azından bu kesimi kısmen görünür kılar, Uluslararası standart, “etkilenen kişi” kavramını mülkiyetle sınırlamaz, kullanımı ve geçim kaynağını da kapsar. Ama iç hukukun olağan kamulaştırma pratiğinde mülksüz, telafi denkleminin dışındadır. Sistem maliği bile tutarlı koruyamıyorsa, mülksüzü zaten hiç görmüyor demektir. Bir sonraki bölümde, bu görmezliğin güncel ve en çok tartışılan biçimine Değer Artış Payı düzenlemesine döneceğiz. 

V. Açılan Kapı: Değer Artış Payı ve Genişletilebilir Bir İlke

Giriş’te attığımız çengele, artık bütün kuramsal ve pratik donanımımızla geri dönebiliriz. Değer Artış Payı’nı I. Bölümde kuramsal yoksunluğu içinde anmış, III. Bölümde denklemin neresine düştüğünü göstermiş, IV. Bölümde değerleme kültürünün onu nasıl etkileyeceğini işaret etmiştik. Şimdi tam karşımıza alıyoruz ama bu kez ağırlıklı olarak bir eleştiri nesnesi olarak değil, bir imkân olarak.

Çünkü buraya kadarki bölümler bir eleştiri yükü biriktirdi: Suskunlaştırılan bir tartışma, yönü tersine dönmüş bir konut fonu, görünmez kılınan mülksüz, ilkesiz işleyen bir kamulaştırma düzeni. Bu tablonun içinde Değer Artış Payı’na bakarken, onu da aynı olumsuz dökümün bir kalemi yapmak kolay olurdu. Ama bu hem haksızlık hem de stratejik bir hata olurdu. Çünkü DAP, bütün kusurlarına rağmen, Türk planlama hukukunda yarım yüzyıldır kapalı duran bir kapıyı aralamıştır: Kentin yarattığı değerin tümüyle malike ait olmadığı ilkesini mevzuata sokmuştur.

Bir İlkenin Mevzuata Girişi

Bu kabulün önemini görmek için, ne kadar yeni olduğunu hatırlamak gerekir. Türk planlama hukuku, kuruluşundan bu yana imar planını maliğin taşınmazına değer katan bir lütuf olarak işletti. Bir parsel imara açıldığında, yoğunluğu arttırıldığında, işlevi değiştirildiğinde doğan değer artışı, sorgusuz biçimde malikin kazancı sayıldı. Bu kazancın kentin kolektif kararından doğduğu, dolayısıyla bir bölümünün kente ait olabileceği fikri, akademik tartışmada zaman zaman dile gelse de mevzuata hiç girmedi. 2020’de İmar Kanunu’na eklenen Ek 8. madde, bu fikri ilk kez somut bir hukuki yükümlülüğe dönüştürdü. İlke kapıdan içeri girdi.

İlkenin serüveni sancılı oldu. 2020 düzenlemesi değer artışının tamamının kamuya aktarılmasını öngörüyordu; Anayasa Mahkemesi 2023’te bu “tamamı” ibaresini, malik üzerindeki yükü orantısız bularak iptal etti; 2024’te kabul edilen yeni düzenleme oranı %90’a çekti; 22 Kasım 2025 tarihli yönetmelik uygulama usullerini belirledi. Bu serüven boyunca tartışılan şey hep oran oldu: %100 mü, %90 mı, ne kadarı maliğin özüne dokunur?. Ama asıl tarihsel eşik, oranın kendisi değil, ilkenin kabul edilmiş olmasıdır. Bir kez “kentsel rantın bir bölümü kamuya aittir” denildiğinde, geri dönülmez bir zemin değişikliği olur. Mesele artık “böyle bir şey olur mu” değildir; “ne kadar, hangi durumlarda, kime” sorusudur. Tartışmanın ekseni, mülkiyetin mutlaklığından, rantın bölüşümünün ölçüsüne kaymıştır. Bu, küçümsenecek bir kazanım değildir.

Makalenin buraya kadar geliştirdiği çerçeve içinde bu, özellikle anlamlıdır. Türk planlama paradigmasının temel sorunu, mülkiyeti mutlak bir veri olarak alması, planlamayı mülkün değerini düzenleyen bir işleme indirgemesiydi. DAP, bu mutlaklığa açılmış ilk resmi gediktir. Mülkiyetin sosyal işlevi, soyut bir anayasal ilke olmaktan çıkıp somut bir mali yükümlülüğe dönüşmüştür. Kapı, doğru yönde açılmıştır.

Kapı Ne Kadar Açılabilir?

Asıl mesele, kapının ne kadar aralandığı ve ne kadar açılabileceğidir. Mevcut düzenleme, ilkeyi kabul ederken kapsamını son derece dar tutmuştur. Bu darlığın her bir boyutu, aynı zamanda bir genişleme imkânıdır.

Birincisi, düzenleme yalnızca malik talebiyle yapılan plan değişikliklerini kapsıyor. İdarenin kendiliğinden (re’sen) yaptığı plan değişiklikleri kapsam dışı. Oysa kentsel rant açısından bakıldığında bu, en tartışmalı sınırlamadır. Çünkü idarenin re’sen yaptığı bir plan değişikliğinden doğan değer artışı, tanımı gereği maliğin hiçbir katkısı olmadan, tümüyle kamu kararından doğmuştur. Eğer rant kamusal karardan doğduğu için kamuya aitse, idare kaynaklı değişikliklerden doğan rant en çok kamuya ait olması gerekendir. Mevcut düzenleme tam tersini yapıyor: Maliğin talep ettiği, yani maliğin en azından girişimde bulunduğu değişiklikleri kapsıyor; idarenin tek taraflı yarattığı rantı malike bırakıyor. Bu sınır, ilkenin kendi mantığıyla çelişir ve tam da bu nedenle, ilkenin tutarlı uygulanması adına genişletilmeye en açık noktadır. Aynı ilke, pekâlâ tüm plan değişikliklerine uygulanabilir.

İkincisi, düzenleme yalnızca plan değişikliklerini kapsıyor; yeni plan kararlarını, yani plansız bir alanın ilk kez imara açılmasını kapsamıyor. Oysa kentsel rantın en büyük sıçraması çoğu zaman tam burada olur: Tarımsal ya da boş bir arazinin ilk kez imara açılması, değerini birkaç kat birden arttırır. Bu ilk değer sıçraması, bütünüyle kamu kararının ürünüdür. Değişiklikten doğan artışı konu eden bir düzenlemenin, ilk plan kararından doğan çok daha büyük artışı görmemesi, ilkenin eksik uygulanmasıdır. Aynı ilke, yeni planlara da uygulanabilir.

Üçüncüsü, çeşitli muafiyetler kapsamı daraltıyor: 6306 sayılı Kanun çerçevesindeki riskli yapı süreçleri, kamu yatırımları, kamu mülkiyetindeki alanlar ve mer’i imar planındaki emsale esas inşaat alanının bir buçuk katına kadar olan artışlar değer artış payından muaf. Bu muafiyetlerin bir kısmı savunulabilir; riskli yapıların yenilenmesini caydırmamak gibi meşru kaygılar vardır. Ama muafiyetlerin toplamı, düzenlemenin kapsadığı alanı oldukça daraltır; ilkenin uygulandığı vaka kümesi, kentsel rant üretiminin görece küçük bir dilimine sıkışır.

Bu üç sınır birlikte düşünüldüğünde, mevcut DAP’ın kentsel rantın yalnızca dar bir dilimine  -maliğin talep ettiği, yoğunluk ya da işlev artışı içeren, muafiyet kapsamına girmeyen plan değişikliklerinden doğan artışa- uygulandığı görülür. Asıl büyük rant kaynakları -re’sen değişiklikler, ilk plan kararları, kamu altyapı yatırımlarının yarattığı dolaylı değer sıçramaları- kapsam dışındadır. Ama bu tespit, bir yenilgi ilanı değildir. İlke kabul edilmiştir; kapsamı genişletmek, yeni bir ilke icat etmeyi değil, kabul edilmiş ilkeyi tutarlı biçimde uygulamayı gerektirir. Bu, hukuken ve siyaseten çok daha kolay bir taleptir.

Hesabın Güvenilirliği Sorunu

Kapının açılmış olması, ardındaki mekanizmanın sorunsuz olduğu anlamına gelmez. DAP’ın işleyişindeki kritik halka, değer artışının nasıl hesaplanacağıdır; ve burada, IV. Bölümde kamulaştırma bağlamında gördüğümüz değerleme kültürünün sorunları yeniden belirir. Yönetmelik, değer artışının SPK lisanslı iki değerleme kuruluşunun raporlarının ortalamasıyla belirlenmesini öngörüyor, plan değişikliği öncesi ve sonrası değer arasındaki fark, “değer artışı” sayılıyor. Bu hesabın güvenilirliği, değerleme pratiğinin güvenilirliği kadardır. Emsal kayıtların gerçek alım-satım bedelinden harç kaygısıyla düşük gösterilmesi, m² birim fiyat varsayımlarının niteliği, “öncesi” ve “sonrası” değerlerin belirlenmesindeki takdir alanları, kamulaştırmada tutarsızlık üreten bu unsurlar, DAP hesabında da yeniden üreyebilir. Eğer “öncesi” değer yüksek, “sonrası” değer düşük gösterilirse, kamuya aktarılacak pay erir; tersi durumda malik haksız yere yüklenir. İlke doğru, hesap kırılgandır. Kapının açık kalması, bu hesabın güvenilir kurulmasına bağlıdır.

Oranın Yanlış Tartışma Olması

Bütün kamuoyu tartışması %90 oranı üzerine kuruldu. Sanki meselenin özü, kamuya aktarılacak payın büyüklüğüymüş gibi. Oysa makalenin buraya kadarki çerçevesi içinde, oran ikincil bir sorundur. %90 ile %100 arasındaki on puanın kuramsal bir anlamı yoktur; AYM %100’ü orantısız bulmuş, yasa koyucu %90’da karar kılmıştır, ama bu oranın neden %85 ya da %95 değil de %90 olduğunu açıklayan bir ilke yoktur. Oran bir pazarlık sonucudur.

Asıl soru, toplanan payın nereye gittiğidir. III. Bölümde Rawls’çı çerçeveyle ulaştığımız sonuç buydu: Kentsel rantın bölüşümü bir adalet meselesiyse, toplanan rantın en kötü konumdaki kentliye -mülksüze- yönlendirilmesi, kurumun meşruiyetinin kuruluş koşuludur. Mevcut düzenlemede toplanan pay, ağırlıklı olarak ilgili belediyeye, bir bölümü Bakanlık döner sermayesine aktarılıyor; nasıl kullanılacağına dair, mülksüzün barınma hakkını gözeten sıkı bir kanal yok. Yani DAP, oranı ne olursa olsun, kullanım amacı belirsiz kaldıkça, bir adalet aracı olarak eksik kalır. Kapı açılmıştır; ama açılan kapıdan içeri giren rant, henüz adresini bulmamıştır. %90’ı tartışmak, bu asıl soruyu gölgeler.

Sayıların Söylediği: Bir Paradoks

Bakanlığın açıkladığı veriler, oranın neden ikincil bir mesele olduğunu beklenmedik bir yönden doğruluyor. Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğü’nün faaliyet raporlarına göre, 2020’den 2024 sonuna kadar DAP’a gönderilen plan sayısı 1.832, tahakkuk oluşturulan plan sayısı 1.047; tahakkuk eden toplam tutar yaklaşık 3,81 milyar lira, fiilen ödenen tutar ise yaklaşık 2,45 milyar liradır. Yalnızca 2024 yılında 118 planda 685 milyon liralık tahakkuk yapılmıştır.[15]

Bu rakamlar ilk bakışta beklentiyle çelişir. Düşünelim: Malik bir plan değişikliğiyle taşınmazının değerini arttırmak istiyor; ama doğan değer artışının %90’ına kamu el koyacak (2024 Temmuz’a kadar yürürlükte olan ilk düzenlemede ise tamamına). Malik elinde yalnızca %10 kalacaksa, plan değişikliği için harcanacak emek, para ve zaman (başvuru, proje, onay süreçleri, beklemeler) bu kadarcık bir kazanç için anlamlı mıdır? İlk muhakeme, böyle koşullarda malikin talebi üzerine yapılan plan değişikliklerinin neredeyse duracağını söyler. Spekülatörün, değer artışını ele geçirmek için başka yollar arayacağını, belediyeyi ya da diğer kamu kurumlarını re’sen plan değişikliğine veya plan revizyonuna zorlamak gibi, DAP kapsamı dışındaki yolları deneyeceğini beklemek mantıklıdır. Bu yolu seçenler kuşkusuz vardır.

Ama faaliyet raporu farklı bir şey söylüyor: Binin üzerinde planda, milyarlarca liralık tahakkuk gerçekleşmiş. Yani malik talepli plan değişiklikleri durmamış; aksine, kayda değer bir hacimde sürmüş. (Bir ayrıntı da burada anlamlıdır: Gönderilen 1.832 plandan yalnızca 1.047’sinde, yani yaklaşık yüzde elli yedisinde tahakkuk oluşmuştur. Geri kalan yüzde kırk üçte ya değer artışı hiç çıkmamış, ya süreç tamamlanmamış, ya da muafiyet kapsamına girilmiştir. Bu da hesap ve kapsam belirsizliğinin başka bir göstergesidir.) Bu paradoks iki açıklamadan birine işaret eder. Ya değer artışı hesabı sistematik olarak düşük yapılıyor yani maliğin “kaybettiği %90”, gerçek rantın çok küçük bir kısmına karşılık geldiği için, malik aslında değer artışının büyük bölümünü yine de cebine indiriyor; bu durumda IV. Bölümde tartıştığımız değerleme kültürünün sorunları, DAP hesabında da fiilen işliyor demektir. Ya da kentsel rant o kadar yüksek ki, malik %10’la bile yetinmeye razı yani plan değişikliğinden doğan değer artışı öylesine büyük ki, onun yüzde onu bile bütün masrafları karşılayıp üstüne kâr bırakıyor.

İki seçenek de aynı yere çıkar, ama farklı ağırlıklarda. İkinci seçenek tek başına pek inandırıcı değildir; hiçbir rasyonel malik, hakkı olduğunu düşündüğü bir değerin %90’ından kolayca vazgeçmez, kazanç ne kadar büyük olursa olsun. Dolayısıyla ağırlıklı açıklama birincisidir: değer artışı hesabı gerçeğin altında yapılıyor. Eğer öyleyse, üzerinde durulan %90 oranı bir yanılsamadır; çünkü %90’ı alınan “değer artışı”, gerçek rantın küçük bir dilimini temsil ediyorsa, kamuya fiilen geçen pay, toplam rantın çok altındadır. Oranı %90’dan %100’e çıkarsanız bile, yanlış hesaplanmış küçük bir tabanın %100’ü, yine küçük kalır. Tartışmanın oran üzerine kurulması, bu nedenle yanıltıcıdır: Asıl belirleyici olan oran değil, hesabın tabanıdır.

Bu, V. Bölümde savunulan tezi sayılarla doğrular. Kapı açılmıştır, milyarlarca liralık tahakkuk, ilkenin fiilen işlediğini gösterir; bu küçümsenecek bir şey değildir. Ama kapının ardındaki mekanizma, hem hesabın tabanı (düşük değerleme) hem de rantın hedefi (mülksüze yönelmeyen kullanım) bakımından, ilkenin vaat ettiğinin çok altında çalışmaktadır. Düzeltilmesi gereken, oranın birkaç puanı değil; hesabın gerçeğe oturtulması ve toplanan payın adresinin tanımlanmasıdır.

Denklem Testinden Geçirmek

DAP’ı III. Bölümde açıklanan üç taraflı denkleme kattığımızda hem eksikleri hem de potansiyeli netleşir. Mevcut DAP, iki taraflı denklemin ürünüdür: Bir tarafta rant elde eden malik, diğer tarafta pay alan kamu. Mülksüz bu denklemde yoktur, ne payın kaynağında (onun ürettiği değer ayrıca tanınmaz), ne payın hedefinde (toplanan para ona yönelmez). Üç taraflı denklemde DAP bambaşka kurulurdu: Rant kentin kolektif ürünü olarak tanımlanır, payın kaynağı tüm plan kararlarına (değişiklik ve yeni plan) genişletilir, idare kaynaklı rant öncelikle kapsanır ve toplanan pay anayasal bir özne olarak tanımlanmış mülksüzün barınma hakkını gerçekleştiren bir fona -şeffaf ve denetlenebilir biçimde- aktarılır. Böyle bir DAP, “yarım çözüm” değil, paradigma değiştiren bir araç olurdu.

Mevcut DAP ile bu potansiyel DAP arasındaki mesafe, aşılamayacak bir uçurum değildir; çünkü zor olan ilk adım -ilkenin kabulü- zaten atılmıştır. Geri kalanı, kabul edilmiş ilkenin kapsamını ve hedefini genişletmektir.

Bir Ufuk: İlkenin Geriye Doğru Genişlemesi

Bir ilke bir kez yerleştiğinde, kapsamının zamanla genişlemesi hukuk tarihinin tanıdık bir örüntüsüdür. Bugün dar uygulanan DAP, yarın tüm plan değişikliklerine, sonra yeni plan kararlarına, sonra belki idarenin re’sen kararlarına kadar genişleyebilir. Daha uzak bir ufukta - bugün ütopik görünse de geçmişte gerçekleşmiş, kamu kararıyla yaratılmış ama tümüyle malike bırakılmış değer artışlarının bile bir gün tartışma konusu yapılabileceğini düşünmek, ilkenin mantığı içinde tutarlıdır. Bu, bugünün hukuki imkânları içinde bir öneri değil; ilkenin nereye kadar uzanabileceğini gösteren bir ufuktur. Hukukta bir kez “kentin yarattığı değer kentindir” denildiğinde, bu cümlenin sınırlarının nereye varacağını bugünden kestirmek zordur. Şimdilik bu yalnızca bir umut; ama umut da, kapalı bir kapının önünde durmaktan iyidir.

Bir sonraki bölümde, bütün bu tartışmanın asıl öznesine -barınma hakkına ve mülksüze- döneceğiz. DAP’ın açtığı kapı, ancak ardındaki rant mülksüzün barınma hakkını gerçekleştirmeye yöneldiğinde gerçek anlamını kazanır. Barınma hakkının mülkiyet hakkından bağımsız, kendi başına bir anayasal hak olarak nasıl kurulabileceği ve bunun planlama paradigması için ne anlama geldiği son bölümün konusudur. 

VI. Barınma Hakkı: Görmedikçe Çözülmeyecek Olan

Makale boyunca mülksüz hep kenarda durdu. Denklemin kalıntısı, kamulaştırmanın görmediği taraf, DAP’ın ulaşmadığı adres olarak. Bu son bölümde onu merkeze alıyoruz. Çünkü buraya kadar kurduğumuz bütün argüman, tek bir noktada düğümlenir: Barınma, mülkiyetten bağımsız bir hak olarak kurulmadıkça, kentsel rant ne kadar adil bölüşülürse bölüşülsün, mülksüz görünmez kalmaya devam eder.

İki Ayrı Hak

Barınma ile mülkiyet, gündelik dilde sıklıkla iç içe geçer; oysa kavramsal olarak bambaşka şeylerdir. Mülkiyet, bir kişinin belirli bir taşınmaz üzerindeki hukuki tasarruf yetkisidir. Barınma ise bir insanın güvenli, sağlıklı, insan onuruna yaraşır bir mekânda yaşama ihtiyacıdır ve bu ihtiyaç, o kişinin herhangi bir taşınmaza sahip olup olmamasından bağımsızdır. Bir kiracı malik değildir ama barınma ihtiyacı vardır; bir gecekondu sakini taşınmazın hukuki maliki olmayabilir ama orada yaşar; kentin sokaklarında kalan biri ne maliktir ne kiracı, ama barınma hakkının öznesidir. Mülkiyet hakkı sahibi olmayı gerektirir; barınma hakkı yalnızca insan olmayı.

Uluslararası hukuk bu ayrımı görece netleştirmiştir. Birleşmiş Milletler Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi’nin 11. maddesi, yeterli barınmayı (adequate housing) bir insan hakkı olarak tanır; BM’nin konuyla ilgili yorumları, barınma hakkının salt “baş sokacak bir dam” değil, güvenli hukuki statü, hizmetlere erişim, ödenebilirlik, yaşanabilirlik, erişilebilirlik, konum ve kültürel uygunluk gibi boyutları olan bir hak olduğunu açıklar. Bu çerçevede barınma hakkı, mülkiyetten tümüyle ayrı bir zeminde durur: Bir kişinin barınma hakkı, hiçbir taşınmaza malik olmasa bile vardır ve devlet bunu gerçekleştirmekle yükümlüdür.

Türk Anayasası da barınmayı tanır ama mülkiyetten çok farklı bir kıvamda. Anayasanın 57. maddesi, “Devlet, şehirlerin özelliklerini ve çevre şartlarını gözeten bir planlama çerçevesinde, konut ihtiyacını karşılayacak tedbirleri alır” der. Cümlenin yapısına dikkat edilsin: Barınma burada bir hak olarak değil, devletin alacağı tedbir olarak kurulmuştur. Mülkiyet hakkı (md. 35) bir hak öznesine “malike” bağlanmışken, konut “ihtiyacı” hiçbir özneye bağlanmamış, devletin takdirine bırakılmış bir politika hedefi olarak yazılmıştır. III. Bölümde gösterdiğimiz asimetri tam buradadır: Mülkiyet hakkı yargısal denetime her durumda girer, çünkü ihlal edildiğinde başvurabilecek bir hak sahibi vardır; konut “ihtiyacı” ise tedbir alınmadığında kimin neye başvurabileceği belirsiz olduğu için, fiilen denetim dışıdır.

Krizin Görünür Kıldığı

Bu kavramsal asimetri, uzun süre soyut bir hukuk tartışması olarak kaldı. Son yıllarda ise barınma krizi onu somut ve yaygın bir toplumsal gerçeğe dönüştürdü. 2020 sonrasında konut fiyatları ve kiralar, gelir artışının çok ötesinde bir hızla yükseldi; konut, barınma ihtiyacını karşılayan bir mal olmaktan çıkıp, enflasyona karşı değer saklayan ve spekülatif kazanç sağlayan bir varlığa dönüştü. Bu, I. Bölümde değindiğimiz finansallaşma sürecinin gündelik hayata yansımasıdır: Konutun değişim değeri ve varlık değeri, kullanım değerini ezmiştir. Sonuç, daha önce yalnızca en yoksul kesimi etkileyen barınma güvencesizliğinin, kentli orta sınıfa kadar yayılmasıdır. Ev sahibi olmayan genç kuşaklar, kira artışları karşısında her yıl daha küçük ya da daha uzak konutlara taşınmak zorunda kalan haneler, gelirlerinin yarıdan fazlasını kiraya ayıran aileler… Barınma sorunu artık bir azınlık meselesi değil, kentin çoğunluğunun meselesidir.

2023 depremi ise krizin bir başka boyutunu, en trajik biçimde gösterdi. On binlerce insanın hayatını kaybettiği felaket, salt bir doğa olayı değil, kentsel rant düzeninin ürettiği yapı stoğunun bir sonucuydu. İmar afları, denetimsiz yapılaşma, müteahhit kâr marjlarının yapı güvenliğinin önüne geçmesi, kalite ile fiyat arasındaki bağın koparılması, bütün bunlar, kentsel toprağın ve konutun rant nesnesi olarak görülmesinin doğrudan sonuçlarıdır. Deprem, barınmanın yalnızca bir ödenebilirlik meselesi değil, aynı zamanda bir can güvenliği meselesi olduğunu; ve bu iki boyutun aynı rant düzeninden kaynaklandığını acı biçimde ortaya koydu. Depremin ardından ortaya çıkan barınma krizi -yüz binlerce insanın güvenli konuta erişimini bir anda kaybetmesi- mülksüzün ne kadar kırılgan bir konumda olduğunu da gösterdi: Malik bile bir gecede mülksüzleşebiliyordu.

Depremin ardından devletin sağladığı destekler, mülkiyetin önceliği ilkesini en somut biçimde sergiledi. Afet sonrası kira yardımında ev sahiplerine aylık 5.000 lira (12 ay boyunca toplam 60.000 lira) ödenirken, kiracılara başlangıçta aylık 2.000 lira öngörüldü; kamuoyu tepkisi üzerine bu rakam 3.000 liraya çıkarıldı, ama ev sahibiyle kiracı arasındaki uçurum korundu.[16] 6306 sayılı Kanun kapsamındaki kentsel dönüşüm uygulamalarında fark daha da keskinleşti: Maliklere 48 aya kadar aylık kira yardımı yapılırken, kiracılara yalnızca bir kereye mahsus, defaten ödenen sınırlı bir tutar verildi. Mantık açıktır: yardım, barınma ihtiyacına göre değil, mülkiyet payına göre ölçeklenmiştir. Oysa bu ölçekleme, ihtiyacın gerçek dağılımıyla taban tabana zıttır. Çünkü kiracı, yıkılan binada bir tapu payına sahip değildir ama o evde yaşamıştır, eşyalarını orada kaybetmiştir ve bu eşyaları yeniden edinmek, mülk sahibinin yapısını yeniden inşa etmesinden çoğu zaman görece daha ağır bir yüktür; çünkü kiracının ardında bir taşınmaz varlığı, bir teminat, bir sermaye yoktur. Üstüne, malik en azından arsa payı üzerinden kalıcı konut hak sahipliği kazanırken -TOKİ konutu, yerinde dönüşüm, konut kredisi gibi mekanizmalarla yeniden mülk edinebilirken- kiracı bu kalıcı çözümlerin neredeyse tümüyle dışındadır; hak sahipliği, tanımı gereği mülkiyete bağlıdır.[17] En çok desteğe ihtiyaç duyan, en az desteği aldı. Denklemin mülksüzü dışlayan yapısı, felaket anında bütün çıplaklığıyla görünür oldu.

Görmenin Neden Zorunlu Olduğu

Buraya kadar kurduğumuz bütün argüman, şimdi tek bir önermede toplanabilir: Barınma hakkı, mülkiyet hakkından bağımsız ve onunla aynı anayasal düzeyde bir hak olarak kurulmadıkça, hiçbir kentsel rant düzenlemesi mülksüzü göremez; göremediği için de kentin asıl sorununu çözemez.

Bunun nedeni, makalenin denklem çerçevesinde yatar. Mevcut sistem, kentsel toprağı malik ile kamu arasında bölüştürülecek bir kaynak olarak görür. Bu denklemde barınma, ancak malikin ya da kamunun bir türevi olarak belirir: Malik konutunu kiraya verirse barınma “piyasadan” sağlanır; kamu sosyal konut yaparsa barınma “tedbir” olarak sağlanır. Her iki durumda da barınma, kendi başına bir hak değil, başka bir öznenin (malik ya da kamu) eyleminin yan ürünüdür. Mülksüzün barınması, ona bir hak olarak ait değildir; ona ulaşırsa, başkasının lütfu ya da politikası sayesinde ulaşır.

Barınma hakkı kendi başına bir anayasal hak olarak kurulduğunda, denklem değişir. Mülksüz artık denklemin kalıntısı değil, kurucu öznesidir. Kentsel rant tartışması, “bu değer malik ile kamu arasında nasıl bölünür” sorusundan, “bu değer, kentte yaşayan herkesin barınma hakkını gerçekleştirmeye nasıl hizmet eder” sorusuna dönüşür. III. Bölümdeki Rawls’çı sonuç burada somutlanır: Kentin ürettiği değer, öncelikle en kötü konumdaki kentlinin -barınma güvencesinden yoksun olanın- hakkını gerçekleştirmeye yönelir. Bu, sosyal yardım değildir; bir hakkın gereğidir.

Bu çerçevenin pratik sonuçları, makalenin önceki bölümlerinde tek tek belirmişti; şimdi birleştirilebilir. Kentsel dönüşümde yerleşik kiracı, yalnızca tahliye edilecek bir kullanıcı değil, barınma hakkı korunması gereken bir öznedir; yer değiştirme tazminatı, öncelikli yeni konut, kentten dışlanmama hakkı bu haktan doğar. Kamulaştırmada, taşınmazını kaybeden malik kadar, o alanda barınan mülksüz de telafi denkleminin parçasıdır. Toplanan değer artış payları, genel bütçeye karışan belirsiz bir gelir değil, barınma hakkını gerçekleştiren şeffaf bir fonun kaynağıdır. Konut fonu, talep edebilenin değil, en çok ihtiyacı olanın hakkıdır. Bütün bu sonuçlar, tek bir kavramsal adımdan, barınmayı mülkiyetten bağımsız bir hak olarak tanımaktan türer.

Paradigma Değişikliği Ne Demek

Bu noktada makalenin başından beri ima edilen paradigma değişikliği açıkça formüle edilebilir. Türk planlama paradigması, kuruluşundan bu yana mülkiyeti düzenledi; kim neye sahip, bu sahiplik nasıl sınırlanır, sınırlama nasıl tazmin edilir sorularıyla uğraştı. Planlama, mülkün değerini düzenleyen bir teknik işleme indirgendi. Bu paradigmada mülksüz yapısal olarak görünmezdir. Çünkü düzenlenecek bir mülkü yoktur, dolayısıyla planlamanın nesnesi değildir.

Önerilen paradigma değişikliği, planlamanın nesnesini mülkten yaşama kaydırmaktır. Planlama, mülkün değerini değil, kentte yaşayan insanların yaşam koşullarını -barınmasını, kente erişimini, güvenliğini, onurunu- düzenleyen bir etkinlik olarak yeniden tanımlanır. Bu tanımda malik de mülksüz de aynı zeminde durur: İkisi de kentte yaşayan insanlardır, ikisinin de yaşam koşulları planlamanın konusudur. Mülkiyet ortadan kalkmaz, ama planlamanın tek ekseni olmaktan çıkar. Kentin ürettiği değer, mülkün bir niteliği değil, kolektif yaşamın bir ürünü olarak görülür; bölüşümü de bu kolektif yaşamın ihtiyaçlarına göre yapılır.

Bu, ütopik bir öneri değildir. İçinde yaşadığımız hukuki ve kurumsal çerçevenin içinden başlayabilecek somut adımları vardır: Barınma hakkının anayasal düzeyde, mülkiyetle aynı yargısal denetime tabi bir hak olarak yeniden tanımlanması; Değer Artış Payı’nın kapsamının genişletilmesi ve toplanan rantın barınma fonuna kanalize edilmesi; konut fonunun ihtiyaç tabanlı işletilmesi; kamulaştırma ve kentsel dönüşüm süreçlerinde mülksüzün telafi öznesi olarak tanınması. Bunların her biri, mevcut sistemin içinde, kademeli olarak atılabilecek adımlardır. V. Bölümde DAP için söylediğimiz şey, paradigma için de geçerlidir: Zor olan ilk kavramsal kabuldür; geri kalanı, kabul edilmiş ilkenin tutarlı uygulanmasıdır.

Bir sonraki ve son bölümde, bütün bu tartışmanın muhasebesini yapacağız. Yarım yüzyıl önce açılıp kapanan bir tartışmanın bugün niçin yeniden açılabildiğini, ve bu kez farklı sonuçlanması için neyin gerektiğini soracağız. 

Sonuç — Renk Değiştiren Düzen ve Hâlâ Görünmeyen

Bu makale, 22 Kasım 2025 tarihli bir yönetmelikle açıldı; sessiz, teknik, sıradan görünen bir düzenlemeyle. Sonunda vardığımız yer, o sessizliğin ardında yarım yüzyıllık bir tartışmanın yattığıdır. 1971’de kamulaştırma bedelini düşürmek isteyen bir Anayasa değişikliği, 1977’de Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edildi; 2020’de plan değişikliği rantının tamamını kamuya aktarmak isteyen bir düzenleme, 2023’te yine Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edildi. Arada elli yıl, iki askeri müdahale, birkaç anayasa, sayısız hükümet var. Ama denklem hep aynı kaldı: Malik ve kamu, karşılıklı dengelenecek iki taraf; mülksüz, denklemin dışında, görünmeyen bir kalıntı. Düzen aynı kaldı; yalnızca renkler değişti. Yavuz’un 1980’de işaret ettiği “kuramsal ilke yokluğu”, yarım yüzyıl sonra hâlâ Türk planlama hukukunun temel sorunudur.

Makale boyunca bu döngünün anatomisini çıkardık. 1970’lerin sonunda kentsel toprak meselesini kuramsal olarak tartışabilen bir düşünce kuşağı vardı. Büyük ölçüde Siyasal Bilgiler Fakültesi’nin Şehircilik Kürsüsü çevresinden, plancılık disiplininin dışından gelen bir kuşak. Bu birikim 1980 sonrasında suskunlaştırıldı; rant, eleştirel bir kavram olmaktan çıkıp teknik bir parametreye indirgendi; akademi konuyu terk etti; konut fonu yoksulun hakkını varsıla dağıtan bir mekanizmaya dönüştü. Dünyada da benzer bir daralma yaşandı: 1980’de bir Türkiye şehircisinin önünde duran alternatifler yelpazesi -İngiltere’nin kamu kentleri, İsveç’in kira modeli, sosyalist toprak rejimleri- neo-liberal dönüşümle birer birer silindi. Türkiye bu dönüşümün hem mağduru hem ileri uygulayıcısı oldu.

Sonra meselenin kalbine indik: Mülkiyetin sınırlanması tartışması, hep iki taraflı bir denklem olarak kurulmuştur. Anayasa Mahkemesi “öze dokunma” ya da “adil denge” derken, hep malik ile kamu arasındaki yükü tartmıştır; mülksüz, ne bu dengenin bir tarafı ne de korunacak bir “özü” olan bir öznedir. Rawls’ın adalet kuramı, bu denklemin neden eksik olduğunu gösterir: Cehalet peçesi ardında, mülksüz olma ihtimalini hesaba katan rasyonel bir aktör, kentsel rantı en kötü konumdakini yararlandıracak biçimde düzenlerdi. Rawls’ın ilkesi işletildiğinde mülksüz, denklemin kalıntısı olmaktan çıkıp birinci öğesi olur; kentsel rantın ilk adresi, en çok ihtiyacı olandır.

Bu kuramsal teşhisin uygulamadaki karşılığını da gördük. Bugünün kamulaştırma düzeni, koruma iddiasının tam merkezindeki özneyi -maliki- bile tutarlı koruyamıyor; yanlış değerleme araçları, tutarsız bilirkişilik, plansızlıktan doğan acele kamulaştırmalar, sistemi kâh malik kâh kamu aleyhine işleyen bir ilkesizliğe sürüklüyor. Bu ilkesizlik, mülksüzü görmezden gelmenin uzağında bir sorun değil; aynı kökün dalıdır. Değer Artış Payı ise, bütün kusurlarına rağmen, doğru yönde açılmış bir kapıdır: Kentin yarattığı değerin tümüyle malike ait olmadığı ilkesini, yarım yüzyıl sonra ilk kez mevzuata sokmuştur. Bakanlığın kendi verileri, bu kapının fiilen işlediğini ama hesabın gerçeğin altında kaldığını ve toplanan rantın adresini bulamadığını gösteriyor. Ve nihayet barınma hakkı: Mülkiyetten bağımsız, kendi başına bir anayasal hak olarak kurulmadıkça, hiçbir rant düzenlemesi mülksüzü göremez. 2023 depremi bunu en acı biçimde kanıtladı. Destekler barınma ihtiyacına göre değil, mülkiyet payına göre dağıtıldı; en çok ihtiyacı olan en azını aldı.

Burada, makalenin “mülksüz” derken kimin kastedildiğini son bir kez ve açıkça söylemek gerekir. Mülksüz, yalnızca tapusu olmayan değildir. Kiracıdır, ama yalnızca kiracı değildir. Kentin ürettiği değerden ve kentsel haklardan yapısal olarak dışlanan herkestir: Yıkılan evde eşyasını ve çoğu zaman yakınını kaybeden kiracı; ailesinin gelir getiren bireyini yitiren haneler; göçmenler ve mülteciler; engelliler; yalnız yaşayan kadınlar; yaşlılar; ailesini yitirmiş çocuklar, barınma amaçlı kullandığı tek konutu olan dar gelirliler. Bu dezavantajlar çoğu zaman tek tek değil, üst üste binerek gelir; ve üst üste bindikçe ağırlaşır. Rawls’ın diliyle, “en az kazançlı konumdakiler” tam da bunlardır ve tam da bu yüzden, kentin ürettiği değerden öncelikle yararlanması gerekenler de onlardır. Mülklü-mülksüz ayrımı, çözümlemeyi kolaylaştıran bir soyutlamadır; ama bu soyutlamanın ardında, kentin bütün görünmez kılınmış ötekileri durur. Bu, mülksüzün sınırsız bir kategori olduğu anlamına gelmez; önceliğin ölçüsü, dezavantajın en çok yoğunlaştığı yerdir.  Herkesin bir biçimde mülksüz sayılabilmesi, en kötü konumdakinin önceliğini ortadan kaldırmaz, tam tersine onu zorunlu kılar. Onları görmeyen bir planlama, hangi düzenlemeyi yaparsa yapsın, sorunu çözmez; yalnızca yerini değiştirir.

Önerdiğimiz şey, bir paradigma değişikliğidir: Planlamanın nesnesini mülkten yaşama kaydırmak. Planlama, mülkün değerini düzenleyen bir teknik işlem değil, kentte yaşayan insanların yaşam koşullarını -barınmasını, güvenliğini, kente erişimini, onurunu- düzenleyen bir etkinlik olarak yeniden tanımlanmalıdır. Bu tanımda mülkiyet ortadan kalkmaz; ama planlamanın tek ekseni olmaktan çıkar. Malik de mülksüz de aynı zeminde, kentte yaşayan insanlar olarak durur. Bu değişiklik, mülksüzü denkleme katmakla başlar ve denklem üç değişkenle kurulduğunda, yalnızca daha adil değil, daha çözülebilir hale gelir. Çünkü bir denklem üç bilinmeyenliyse, onu iki bilinmeyenle çözmeye çalışmak yalnızca haksızlık değil, matematik hatasıdır.

Bu öneri ütopik değildir; içinde bulunduğumuz çerçevenin içinden başlayabilecek somut adımları vardır. Barınma hakkının anayasal düzeyde, mülkiyetle aynı yargısal güvenceye kavuşturulması. Değer Artış Payı’nın kapsamının malik talepli değişikliklerden tüm plan kararlarına, hatta idarenin re’sen kararlarına genişletilmesi. Toplanan rantın, belirsiz bir bütçe kalemi olmaktan çıkıp, mülksüzün barınma hakkını gerçekleştiren şeffaf bir fona kanalize edilmesi. Konut fonunun talep tabanlı değil ihtiyaç tabanlı işletilmesi. Kamulaştırma ve kentsel dönüşüm süreçlerinde mülksüzün telafi öznesi olarak tanınması. Bunların her biri, yeni bir ilke icat etmeyi değil, Değer Artış Payı’yla zaten kabul edilmiş ilkenin -kentin yarattığı değerin kente ait olduğu ilkesinin- tutarlı biçimde uygulanmasını gerektirir.

Zor olan adım, çoktan atıldı. Kapı aralandı. Mesele artık “kentsel rantın bir bölümü kamuya ait olabilir mi” değil; “ne kadarı, hangi durumlarda, ve en önemlisi kimin için” sorusudur. Bir gün bu kapının daha da açılacağını -belki bugün ütopik görünen, geçmişte yaratılmış ve tümüyle özelleştirilmiş değer artışlarının bile tartışmaya açılacağını- düşünmek, ilkenin kendi mantığı içinde tutarlıdır. Bu, bugünün hukuku içinde bir öneri değil; bir ufuktur. Ama ufuk olmadan yol da olmaz.

Yarım yüzyıl önce sorulan soru hâlâ ortada duruyor: Kentin yarattığı değer kime aittir? O gün cevap verilemedi; tartışma suskunlaştırıldı, döngü tekrar etti, renkler birkaç kez değişti. Bugün soru yeniden açılabilir durumda ve bu kez, denkleme üçüncü öğeyi, kentin görünmez kılınmış ötekisini katarak sorabiliriz. Düzenin rengini değil, kendisini değiştirebilecek olan budur. Kentin ürettiği değer kente aitse, o değerin ilk adresi, kentte en çok ihtiyaç içinde olandır. Bu cümlenin hukuka, mevzuata ve uygulamaya geçtiği gün, döngü kırılmış olacaktır.